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　　如果不服市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案是否可以直接提起行政訴訟?

　　最高人民法院案例明確，此類情況應當先向行政機關申請裁決(復議)，復議機關的處理決定是人民法院審理相關案件的必要條件，因此，如果復議機關作出不予受理決定，當事人只能就該不予受理決定向人民法院提起訴訟，而不能直接針對原行政行為起訴。

　　案 情

　　安徽省亳州市中級人民法院一審查明：2012年3月15日亳州市國土資源局作出《公告》，主要內容為，根據安徽省人民政府2011年12月19日皖政地〔2011〕896號批復批準的《征收土地方案》，亳州市國土資源局經對被征地村民組征地補償登記復核，擬定了征地補償安置方案。同時，根據《土地管理法》第四十八條和《土地管理法實施條例》第二十五條規定，將征地補償安置方案內容和有關事項進行了公告，告知被征收土地四至范圍內的土地所有權人和使用權人對方案內容如有不同意見或要求舉行聽證會，須請自公告發布之日起15內以村委會為單位，以書面形式送達市國土局征地服務科;方案在征求意見后，報市人民政府批準組織實施，依據《土地管理法實施條例》第二十五條之規定，對批準后《征地補償安置方案》有爭議，不影響征收土地方案的組織實施。王某認為該《公告》實體與程序均違法，侵犯其合法權益，向安徽省人民政府提起行政復議，安徽省人民政府于2015年10月21日以王某的行政復議申請不符合《行政復議法實施條例》第二十八條第四項規定的行政復議受理條件為由，作出皖行復〔2015〕235號駁回行政復議申請決定書，決定駁回王某的行政復議申請。王某不服，向該院提起行政訴訟，要求撤銷以該《公告》形式作出的征地補償安置方案。另查明，該《公告》中的征地補償安置方案是亳州市國土資源局擬訂作出的，并不是經亳州市政府批準后作出的。

　　該院認為，《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。本案中，王某所訴的征地補償安置方案是亳州市國土資源局擬訂的，如果王某對該征地補償安置方案有異議，可以依據上述規定，向亳州市國土資源局提出。提出后仍有爭議的，應經過協調、裁決解決。因此，王某不服該征地補償安置方案而提起訴訟，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，不符合《行政訴訟法》第四十九條第四項規定的起訴條件。《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》第三條第一項規定，不符合行政訴訟法第四十九條規定，已經立案的，應當裁定駁回起訴。故對于王某的起訴，應當依法予以駁回。綜上所述，此案經該院審判委員會討論決定，依照《行政訴訟法》第四十九條第四項，《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》第三條第一款第一項之規定，于2015年12月14日作出裁定，駁回王某的起訴。

　　審 理

　　王某不服，提起上訴。

　　安徽省高級人民法院二審查明的事實與一審法院查明的事實一致。

　　該院認為：王某對涉案征地補償安置方案不服，實際上系對征地補償標準有異議，依法應當通過人民政府協調和裁決的途徑解決。因此。王某對涉案征地補償安置方案提起訴訟依法不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，一審法院據此駁回王某的起訴并無不當。王某的上訴理由不能成立，該院依法不予支持。依照《行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，該院于2016年10月24日作出行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。

　　王某不服，向最高人民法院申請再審。王某認為，根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規定，征地補償安置方案屬于人民法院行政訴訟受案范圍。根據《行政訴訟法》的規定，征地補償安置方案也屬于人民法院行政訴訟受案范圍。《行政訴訟法》第十三條排除不屬于行政訴訟受案范圍的條款中也并未包括征地補償安置方案。《土地管理法實施條例》并未將征地補償安置方案排除在人民法院行政訴訟受案范圍之外。《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定的“協調”和“裁決”行為，并未否定其行政訴訟的救濟途徑。本案中，再審申請人已就征地補償安置方案向安徽省人民政府提起行政復議，其也作出了皖行復〔2015〕235號《駁回行政復議申請決定書》，故現在該案也應屬于人民法院的受案范圍。再審被申請人批準征地補償安置方案的行為并非為內部批復行為。請求撤銷安徽省高級人民法院作出的行政裁定;撤銷再審被申請人批準的征地補償安置方案。

　　最高人民法院經審查后作出裁定，王某的再審申請不符合《行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《行政訴訟法》第一百零一條、《民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定駁回再審申請。

　　分 析

　　最高人民法院認為，根據《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。《國務院法制辦公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》(國法〔2011〕35號)規定，被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。

　　據此，對市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服的救濟途徑，應當先向行政機關申請裁決(復議)。在此類復議前置案件中，由于復議機關的處理決定是人民法院審理相關案件的必要條件，因此，如果復議機關作出不予受理決定，當事人只能就該不予受理決定向人民法院提起訴訟，而不能直接針對原行政行為起訴。據此，王某認為已經向復議機關安徽省人民政府申請過行政復議，即便申請被駁回，也取得了對征地補償方案的起訴權，理由不能成立。原審法院裁定處理結果并無不當。

　　本文摘編自(2017)最高法行申1118號行政裁定

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