【摘要】公眾參與制度是環境法的一項重要制度，各國基于國情而建立了不同的機制，在對各國公眾參與機制進行考察的基礎上，我國借鑒各國的有益經驗，應當明確公眾范圍，確定公眾參與的內容，建立符合我國國情的公眾參與方式，并設計合理的公眾參與程序。明確公眾參與具有決定性的法律效力。【關鍵詞】環境保護；公眾參與；公眾參與主體；被動式行政性參與；公益訴訟【寫作年份】2007年【正文】世界環保事業的最初推動力量就來自公眾，沒有公眾的參與就沒有環境保護運動[1]。公眾參與環境保護最初主要采取集會、游行、抗議、請愿等方式，到20世紀70年代以后，公眾參與形成政治力量，并逐漸法律化、制度化[2]。一般認為，美國《環境法》首先從法律上確立了公眾參與制度，以后為各國環境法所推崇，成為環境法的一項重要制度。從而形成了制度內和制度外公眾參與環境保護。制度外的參與主要是環境抗議活動，制度內的參與就是人們是日常所言的公眾參與制度。其中以制度內公眾參與為主流。但在我國公眾參與制度尚不完善，因此本文擬對此進行探討。一、公眾參與的主體范圍界定公眾參與之主體即公眾”,指的是政府為之服務的主體群眾；所謂公眾參與，指的是群眾參與政府公共政策的權利。[3]”因此，公眾是與政府和建設單位相對應的社會民眾，其具體范圍指：（1）自然人，公眾主要是指是全體社會成員的集合體，自然人是公眾的主要部分；（2）法人，是指受環境影響的法人組織，在環境保護中法人也應當作為公眾參與其中；（3）社會團體，是指人們基于共同利益或者興趣與愛好而自愿組成的一種非營利社會組織，國外稱之為非政府組織或者非營利組織，社會學使用中介組織，經濟學常用非營利組織，政治學稱之為第三部門[4]。公眾范圍中的社會主要社會指環境保護組織。專家、學者是對環境保護具有專業知識和較深刻研究的自然人，如果其以公眾身份參與環境保護，那么他也是公眾之一員，如果是以專家身份參與環境保護，那么就不是公眾，而應當是接受委托以專業知識和技能服務于環境保護的人。但在一個具體建設項目等可能利用環境或對環境造成破壞的項目中,公眾參與主體應當包括哪些?我國《公眾參與環境影響評價辦法》規定是可能影響范圍內”之公眾。但什么叫可能影響范圍內”?仍不明確性。其他環境保護法律法規并沒有明確之規定。明確特定環境事務公眾參與的公眾范圍才能確保公眾參與的實質實現,如果沒有明確的界定,那么公眾相對人或政府有關部門在公眾參與制度中可能利用其不明確性而達到自己的目的。比如一個建設項目可能對周圍環境造成破壞，一般而言，最靠近項目的環境破壞最嚴重，從里向外擴散，受破壞的程度逐漸減輕，如果相對人、政府選取最邊沿的公眾參與，那么當然會得到同意。因此,我們應當通過立法方式明確特定環境事務參與的公眾范圍,可以以環境事務所在地點為中心，沿著環境受影響的擴散方向，確定一定區域內的公眾即是該環境事務的公眾參與主體，進而以中心為基點，按影響環境的因素的衰減率，劃分不同區域，并確定不同區域的公眾參與的權重，受環境影響越大的區域內的公眾參與的權重也越大。這是最基本的主體公眾，相對人、政府必須確保其參與性的。除此之外，其他地區公眾、環境保護組織等也可以依法參與，但應當是自愿式的主動參與。二、公眾參與的內容關于公眾參與的內容，一直有爭議，有的學者認為是參與決策活動[5]；有的學者認為是參與有關環境立法、司法、執法、守法與法律監督事務決策活動[6]；有的學者認為公眾參與包括立法參與、決策參與及執法參與[7]。我國環境保護法律法規規定環境決策力主政府主導，如我國〈環境保護法〉規定了環境質量標準由國務院環境保護行政主管部門制定國家環境質量標準”；沒有規定公眾參與決策保護和改善環境、防治環境污染和其他公害；只規定了公眾參與環境影響評價的執法，而對參與環境法律救濟則僅規定了個人權利受到侵犯時通過訴訟救濟自己的權利，而沒有規定公益訴訟制度。這種不全面的參與實質排斥和限制了公眾參與,因為如果僅僅是某一方面的參與，結果可能將其參與空化”,必然打擊公眾參與的積極性和主動性.