解決醫(yī)療保險糾紛的主要途徑

根據(jù)上述兩類社會保險糾紛的性質(zhì)及相互間的聯(lián)系，社會保險糾紛可以采取三種處理方式，即行政處理的方式、司法救濟(jì)的方式、社會參與和監(jiān)督的方式。因勞動者與用人單位之間發(fā)生的不交、少交或遲交社會保險費(fèi)糾紛是產(chǎn)生社會保險費(fèi)糾紛的根源，故本文將重點(diǎn)探討處理該類糾紛所采用的三種救濟(jì)方式的利弊。

(一)行政處理方式

1、行政處理方式中存在的瑕疵及改革初探

2001年，勞動保障部發(fā)布實(shí)施的《社會保險行政爭議處理辦法》(下稱《處理辦法》)中規(guī)定，公民、法人或者其他組織對于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未按規(guī)定審核社會保險費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)、未按規(guī)定核準(zhǔn)、支付、調(diào)整社會保險待遇等具體行政行為，可先向做出該具體行政行為的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請復(fù)查;對復(fù)查決定不服，或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)逾期仍未做出復(fù)查決定的，可向直接管理該經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的勞動保障行政部門申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服，可依法向人民法院提起行政訴訟。

但社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其下設(shè)的稽核部門不具備行政主體資格，其實(shí)施的行政行為并非法律、法規(guī)授權(quán)，而是一種依委托、有權(quán)限的具休行政行為，因此行政復(fù)議的被申請人不是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，而是勞動保障行政部門;同時，即使如《處理辦法》界定的由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理社會保險事務(wù)是一種授權(quán)行為，根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)通常是指作出被申請行政復(fù)議的行政行為的行政主體的上一級行政機(jī)關(guān)或所屬的人民政府。

因此，如果依照《處理辦法》將復(fù)查的權(quán)限歸于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，將行政復(fù)議權(quán)限歸于直接管理該經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的勞動保障行政部門，有悖于執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)有效分離的法治精神。因此筆者認(rèn)為，對于稽核部門的行政執(zhí)法過當(dāng)或不力行為，相對人應(yīng)向直接受理該經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的行政部門提出復(fù)查申請，由行政部門組織人員或監(jiān)督經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)查;對于復(fù)查決定不服或行政部門逾期未作出復(fù)查決定的，申請人可就稽核引發(fā)的行政爭議直接向同級人民政府或上級勞動保障行政部門申請行政復(fù)議。

2、采用行政方式處理未按時足額交納社會保險費(fèi)的糾紛的益處

(1)因為社會保險費(fèi)的按時足額征繳是一種法定的具有賦稅性質(zhì)的行政強(qiáng)制征收行為，將其作為一般勞動爭議處理不僅因仲裁時效過短而難以切實(shí)維護(hù)勞動者合法權(quán)益，而且也易引發(fā)用人單位運(yùn)用時效逃避法定繳費(fèi)義務(wù)等問題。雖然社會保險的辦理一般是勞動合同的內(nèi)容，但由于社會保險的參加及其征收對象、征收時間、征收標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性，勞動合同雙方當(dāng)事人對社會保險的約定畢竟不同于勞動合同的其它條款。

實(shí)際上，勞動者和用人單位對社會保險的參加和社會保險費(fèi)的繳納并無選擇的余地，無論雙方在勞動合同中是否有約定，對雙方的權(quán)利和義務(wù)均不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。從立法趨勢看，將社會保險費(fèi)的征繳交由行政機(jī)關(guān)專門負(fù)責(zé)是一種必然，《勞動法》、《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》已對此作出了規(guī)定。因此，對國務(wù)院在此以前發(fā)布的《企業(yè)勞動爭議處理條例》及最高人民法院司法解釋中的相關(guān)規(guī)定應(yīng)作限制解釋。

(2)通過稽查、復(fù)查、行政復(fù)議等行政法律渠道處理該類爭議，不僅在程序上更便捷有效，而且充分體現(xiàn)出社保稽核是一種公權(quán)利的行使，依據(jù)國際慣例和法理精神不宜設(shè)定時效制度、不受申訴時限的影響。因此，將未按時足額繳費(fèi)產(chǎn)生的爭議歸為行政法律處理范疇，不僅還基金征繳的行政性以本來面目，更是社保基金管理的一項長足進(jìn)步。

3、增強(qiáng)行政處理社會保險費(fèi)糾紛的措施

(1)完善行政強(qiáng)制措施制度

在社保稽核中，除現(xiàn)有的強(qiáng)制檢查制度外，還應(yīng)增設(shè)強(qiáng)制保全制度。如，對于可能證明行政相對人違法與否或責(zé)任大小的證據(jù)予以扣押;對于可能丟失或以后難以取得而需要保全的證據(jù)當(dāng)場登記造冊，予以固定封存，責(zé)令當(dāng)事人妥善保管;凍結(jié)行政相對人在銀行等金融機(jī)構(gòu)的存款或其他帳戶，以防轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，逃避行政強(qiáng)制措施的有效執(zhí)行;查封或扣押相對人的財物，確保其給付義務(wù)的履行等。

(2)建立行政強(qiáng)制執(zhí)行制度

在目前的相關(guān)規(guī)定中，稽核部門依委托無任何行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，即使被稽核對象拒絕稽核或偽造、編造、故意毀滅有關(guān)帳冊、材料、遲延繳納社會保險費(fèi)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也只有報請勞動保障行政部門依法處罰;而勞動保障行政部門通常也是訴諸法院行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。這種體制不僅嚴(yán)重削弱了行政行為的強(qiáng)制力度，而且在程序上過于繁冗靡費(fèi)，造成人力、財力的不必要浪費(fèi);加之時間上的拖沓，也會不可避免地為行政相對人規(guī)避或弱化其法律責(zé)任，阻礙或抗拒強(qiáng)制執(zhí)行的有效進(jìn)行提供了斡旋的機(jī)會。

因此，應(yīng)賦予稽核部門一定金額范圍內(nèi)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力。如，在銀行設(shè)立帳戶的行政相對人逾期不履行足額繳納社會保險費(fèi)等，稽核部門可依授權(quán)或委托通知開戶銀行強(qiáng)制劃撥;當(dāng)行政相對人逾期不履行生效的處罰決定時，稽核部門可依授權(quán)或委托對查封、扣押的財物予以強(qiáng)制拍賣等。

(3)啟動行政強(qiáng)制執(zhí)行罰制度

在社保稽核中，對于違法行為相對人均有加收滯納金、加處罰款等規(guī)定，但實(shí)務(wù)中除征收滯納金制度在一定范圍內(nèi)試行以外，加收罰款和追究刑事責(zé)任等強(qiáng)制行為根本未有效實(shí)施，這也是社保基金管理不力、社保稽核缺乏威懾力的主要原因之一。筆者認(rèn)為，社保稽核強(qiáng)制制度的完善應(yīng)借鑒稅務(wù)稽查的成功經(jīng)驗，重點(diǎn)啟動行政強(qiáng)制執(zhí)行罰制度，使社保稽核力度更大、威懾力更強(qiáng)，從而有效懲治用人單位的違法行為，切實(shí)維護(hù)勞動者的合法權(quán)益。

(二)司法救濟(jì)方式

1、勞動者與用人單位之間發(fā)生的不交、少交或遲交社會保險費(fèi)糾紛，是勞動爭議的法律依據(jù)。

第一，區(qū)分行政爭議和勞動爭議的一個明顯標(biāo)志是糾紛一方是否為行政機(jī)關(guān)。勞動爭議的雙方分別是勞動者和用人單位，行政爭議的雙方分別是行政相對人和行政機(jī)關(guān)，不交、少交或遲交社人保險費(fèi)糾紛的雙方當(dāng)事人是勞動者和用人單位，不包括行政機(jī)關(guān)，因而此類糾紛不可能是行政爭議，只能是勞動爭議;

第二，社會保險的辦理往往是勞動合同的一項重要內(nèi)容，勞動者和用人單位之間因此發(fā)生的糾紛顯然屬于勞動合同糾紛。《企業(yè)勞動爭議處理條例》第2條規(guī)定，企業(yè)與勞動者之間因履行勞動合同發(fā)生的爭議，屬于勞動爭議。最高人民法院《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》中第1條也規(guī)定，勞動者與用人單位在履行勞動合同過程中發(fā)生的糾紛，屬于《勞動法》第2條規(guī)定的勞動爭議，當(dāng)事人不服勞動爭議仲裁委員會作出的裁決，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理;

第三，《企業(yè)勞動爭議處理條例》第2條第(2)項還規(guī)定，因執(zhí)行國家有關(guān)工資、保險、福利、培訓(xùn)、勞動保護(hù)的規(guī)定發(fā)生的爭議，屬于勞動爭議。因此即使勞動者和用人單位簽訂的勞動合同未對社會保險的內(nèi)容進(jìn)行約定，雙方因用人單位不交、少交或遲交社會保險費(fèi)發(fā)生的糾紛，也屬勞動爭議，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。

2、將勞動者與用人單位之間發(fā)生的不交、少交或遲交社會保險費(fèi)糾紛當(dāng)作勞動爭議案件受理，即采用司法救濟(jì)方式會產(chǎn)生下列弊端。

(1)判決結(jié)果難以明確、具體。

社會保險費(fèi)的應(yīng)繳數(shù)額是根據(jù)勞動者的月工資總額計算的，近年來由于企業(yè)工資分配自主權(quán)的加強(qiáng)和勞動者加班工資的不確定性，使得勞動者每月工資總額總是處于經(jīng)常性的變動之中，導(dǎo)致勞動者和用人單位每月應(yīng)繳納的各種社會保險費(fèi)各不相同。當(dāng)人民法院判決用人單位為勞動者補(bǔ)辦社會保險時，判決主文難以對每月應(yīng)補(bǔ)交的社會保險險種及其數(shù)額、補(bǔ)交時間逐一明確。且社會保險費(fèi)繳納數(shù)額的核定權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)。

所以，在司法實(shí)踐中，人民法院不得不籠統(tǒng)地判決由用人單位為勞動者補(bǔ)交社會保險費(fèi)。筆者代理的多起勞動爭議案件，人民法院在判決書的主文中均以“判決某單位為某人補(bǔ)交自何年何月至何年何月社會保險”為結(jié)論，而不提及應(yīng)補(bǔ)交的具體數(shù)額。

(2)不利于判決的執(zhí)行。

一般來說，民事判決是確定當(dāng)事人之間發(fā)生爭議的實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，民事判決所確定的權(quán)利享有者和義務(wù)的履行者僅限于民事案件的當(dāng)事人雙方，即由案件的一方當(dāng)事人向案件的另一方當(dāng)事人履行義務(wù)。但在不交、少交或遲交社會保險費(fèi)糾紛案件的判決中，由于社會保險費(fèi)性質(zhì)的特殊性，人民法院不能將用人單位未交或少交的社會保險費(fèi)直接判給勞動者，只能判決用人單位向社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)履行繳費(fèi)的義務(wù)，而社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)并非此類案件的當(dāng)事人，沒有直接履行判決的義務(wù)，所以，往往已經(jīng)生效的法律文書，卻得不到及時執(zhí)行。筆者2005年代理的一起勞動爭議案件，在申請執(zhí)行過程中，鹽城某法院就是以主文中未明確應(yīng)補(bǔ)繳社會保險費(fèi)的具體金額而認(rèn)為執(zhí)行標(biāo)的不明確，裁定不予執(zhí)行。

(3)不利于及時有效地保護(hù)勞動者的合法權(quán)益。

行政相對于司法，在價值取向上不同。行政具有效率優(yōu)先性，貴在神速和有效。國家法律、法規(guī)既已規(guī)定了用人單位無故不繳納社會保險費(fèi)或者繳納社會保險費(fèi)不符合規(guī)定時，由勞動行政部門進(jìn)行處理，則勞動者在其該項權(quán)利被侵犯時，依法尋求行政部門解決，更有利于其合法權(quán)利的及時保護(hù)。如果按勞動爭議尋求司法救濟(jì)，則必須經(jīng)過“一裁二審”的漫長過程，即使其訴訟請求最終得到人民法院的支持，結(jié)果還是由用人單位向社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)為其補(bǔ)交社會保險費(fèi)。如果由勞動者直接申請勞動行政部門處理，則不僅可以避免“一裁二審”的復(fù)雜過程，且當(dāng)勞動者對勞動行政部門的處理不服時，同樣可以提起行政訴訟，尋求司法救濟(jì)，對其合法權(quán)利并無損害。

(三)社會參與和監(jiān)督的方式

對社會保險糾紛的解決更要完善咨詢、聽證、投訴、爭議處理的輿論監(jiān)督制度，讓更多的社會組織和公民參與到糾紛的解決過程中來，使其進(jìn)一步明確社會保障體系的基本導(dǎo)向。要充分發(fā)揮新聞媒體的作用，采取以案說法、專家咨詢專核以及座談會，研討會和專題講座等形式，不斷擴(kuò)大法制宣傳教育的深度和廣度。結(jié)合勞動保障工作重點(diǎn)、法律法規(guī)執(zhí)行中涉及職工合法權(quán)益保障的主要問題，積極向勞動者、用人單位提供勞動保障法律咨詢。有條件地地方可以建立勞動保障法規(guī)政策站、咨詢熱線電話和專門的咨詢機(jī)構(gòu)，為用人單位和勞動者提供法律咨詢服務(wù)，使用人單位懂得如何依法行事，使勞動者知道怎樣依法維權(quán)，這將從源頭上減少社會保險糾紛的產(chǎn)生。

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