【摘要】

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題在今天中國(guó)的理論與實(shí)踐中飽受爭(zhēng)議。有學(xué)者主張放開(kāi)農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)，改變國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的現(xiàn)狀，使農(nóng)民從土地增值中獲益，進(jìn)而徹底廢除集體所有制，實(shí)現(xiàn)土地私有；有學(xué)者則認(rèn)為需要認(rèn)清農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)和農(nóng)民的需要，正視“土地財(cái)政”的積極作用，主張“土地發(fā)展權(quán)”國(guó)有。所有這些主張都未從憲法角度對(duì)現(xiàn)行《土地管理法》所設(shè)立的相關(guān)制度進(jìn)行分析，也并未從憲法角度分析農(nóng)村土地制度中集體與個(gè)體的權(quán)利屬性與權(quán)利邊界，因此有必要對(duì)憲法第10條所確立的農(nóng)村土地制度以及“集體所有制”進(jìn)行規(guī)范上的分析，結(jié)合土地制度的歷史演進(jìn)、現(xiàn)狀與憲法的變遷，對(duì)“集體所有制”中國(guó)家、集體、個(gè)體之間的相互關(guān)系進(jìn)行重新界定，并對(duì)《土地管理法》所確立的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行合憲性分析。

　　【全文】        

　　中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的棘手問(wèn)題是制度相生的結(jié)果，與改革以來(lái)的各項(xiàng)制度轉(zhuǎn)變存在因果關(guān)系。中國(guó)自改革以來(lái)，改變了建國(guó)伊始制定的趕超戰(zhàn)略和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，[1]這標(biāo)志著圍繞趕超戰(zhàn)略而內(nèi)生的各種制度設(shè)計(jì)也需發(fā)生相應(yīng)的變遷：一改以往以政治目標(biāo)為取向的政策制定，轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟(jì)效率。國(guó)家為配合趕超戰(zhàn)略而采取的全面計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制也出現(xiàn)了松動(dòng)，并促進(jìn)了中央與地方財(cái)政關(guān)系的變化，1994年的分稅制改革減少了地方的財(cái)政收入，而公共支出卻未見(jiàn)減少，為填補(bǔ)地方財(cái)政的窟窿，地方就需要在公共預(yù)算之外尋找新的財(cái)政來(lái)源，“土地財(cái)政”由此產(chǎn)生。[2]1990年代開(kāi)啟的國(guó)企改革，“讓地方政府從企業(yè)直接所有者變成了稅收征收者和基礎(chǔ)設(shè)施提供者”，改變了地方政府的行為模式，地方政府從積極保護(hù)本地國(guó)企轉(zhuǎn)向“區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”，形成“區(qū)域競(jìng)次”模式下的土地出讓策略：[3]低價(jià)轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地、高價(jià)出售商業(yè)用地。在這個(gè)模式下，地方政府成為利益一方，追求利益的最大化，并形成了地方經(jīng)濟(jì)對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，進(jìn)而導(dǎo)致了現(xiàn)有土地征收制度中所存在的一系列問(wèn)題。

　　圍繞“土地財(cái)政”這一“事實(shí)”，學(xué)界存在兩種截然不同的“判斷”：支持者認(rèn)為中國(guó)目前在城市化方面所取得的成就要?dú)w功于“土地財(cái)政”，“土地財(cái)政”不僅能解決地方政府在現(xiàn)有財(cái)稅體制下收支不平衡的問(wèn)題，還能通過(guò)國(guó)家對(duì)土地增值收益的占有實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)毓苍O(shè)施的更新、公共事業(yè)的發(fā)展，從而惠及那些因土地沒(méi)有開(kāi)發(fā)價(jià)值而無(wú)法從土地征收中受惠的農(nóng)民，[4]這是“漲價(jià)歸公”和“土地發(fā)展權(quán)”[5]國(guó)有化的邏輯；反對(duì)者則認(rèn)為，《土地管理法》的做法限制了農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)，是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的一種侵害，有學(xué)者直接認(rèn)為，《土地管理法》的規(guī)定違反了憲法。[6]某種程度上，正是由于視角的不同以及對(duì)相關(guān)事實(shí)與后果的認(rèn)定不同，導(dǎo)致了人們對(duì)現(xiàn)有土地制度尤其是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的不同評(píng)價(jià)。現(xiàn)有土地制度的擁護(hù)者多為社會(huì)學(xué)者，并從“事實(shí)”角度出發(fā)，反駁從產(chǎn)權(quán)角度反對(duì)現(xiàn)有土地制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)者，并呼吁要多傾聽(tīng)農(nóng)民的聲音，知道“農(nóng)民到底要什么”，[7]甚至在他們看來(lái)，諸多經(jīng)濟(jì)學(xué)者所用來(lái)反對(duì)現(xiàn)有土地制度的相關(guān)事實(shí)早已是陳詞濫調(diào)，需要重新發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的事實(shí)。[8]中國(guó)土地中的諸多問(wèn)題，如土地財(cái)政、漲價(jià)歸公、農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)土地流轉(zhuǎn)的限制、同地不同權(quán)等問(wèn)題的產(chǎn)生均存在復(fù)雜的因果關(guān)聯(lián)，與其它政策和制度勾連纏繞在一起，也就是說(shuō)中國(guó)土地的問(wèn)題不僅僅是土地問(wèn)題，還與中央與地方權(quán)力的分配、分稅制、城鎮(zhèn)化、戶(hù)籍制度等相關(guān)問(wèn)題聯(lián)系在一起，在這種情況下要進(jìn)行判斷是極其不易的，不僅人們對(duì)事實(shí)的認(rèn)定不同，而且從不同前提出發(fā)作出的價(jià)值判斷也會(huì)不同。[9]在這種情況下，圍繞土地制度所產(chǎn)生的爭(zhēng)論是所有爭(zhēng)論中最為激烈的，共識(shí)也最難達(dá)成，于是“回到憲法”，看看憲法如何規(guī)定，就成為討論中國(guó)土地問(wèn)題一個(gè)可能的出發(fā)點(diǎn)，或者是唯一有可能達(dá)成共識(shí)的出發(fā)點(diǎn)。

　　一、中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度中的憲法問(wèn)題

　　當(dāng)下中國(guó)，農(nóng)村土地制度中的主要矛盾集中于國(guó)家、集體、農(nóng)民個(gè)人在土地收益中的分配。引發(fā)這一矛盾的關(guān)鍵因素在于現(xiàn)行法律制度關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定以及農(nóng)村土地的集體所有制。對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制主要來(lái)自于憲法和《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定，包括對(duì)所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。其中，根據(jù)憲法第10條第1款和第2款規(guī)定，按照土地屬性加以劃分的土地國(guó)家所有(城市土地)和集體所有(農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地等)的二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)內(nèi)在地對(duì)土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了限制，集體所有的土地變?yōu)閲?guó)家所有的途徑只有一條，即根據(jù)憲法第10條第3款的規(guī)定，國(guó)家基于公共利益進(jìn)行征收。在農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方面，憲法第10條并未加以具體限制，只是要求法律保留，即“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，但《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，卻使農(nóng)村“土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓”在法律層面實(shí)際上被禁止了。

　　基于憲法和法律層面對(duì)農(nóng)村土地在所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的雙重限制，當(dāng)下中國(guó)土地制度存在的核心爭(zhēng)論主要集中于兩方面：其一是現(xiàn)行憲法第10條本身的正當(dāng)性；其二是《土地管理法》等相應(yīng)法律法規(guī)是否合憲的問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題的爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于“土地應(yīng)不應(yīng)該國(guó)有或集體所有”。[10]許多學(xué)者主張廢除農(nóng)村土地的“集體所有制”，還農(nóng)民以土地所有權(quán)，持此論者多為“土地私有化”的支持者。[11]從憲法學(xué)角度而言，這一問(wèn)題屬于元憲法問(wèn)題，對(duì)憲法規(guī)定本身的質(zhì)疑對(duì)修憲或許具有意義，但問(wèn)題的解決不能僅寄望于未來(lái)憲法的修改，在相關(guān)修憲程序啟動(dòng)之前，需要適度擱置爭(zhēng)議，從現(xiàn)有憲法的規(guī)范框架出發(fā)建構(gòu)相關(guān)土地制度、解決既存的問(wèn)題。

　　就此而言，第二個(gè)問(wèn)題就成為爭(zhēng)議的核心。1988年憲法修正案在憲法第10條增加了第4款關(guān)于“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定之后，1988年隨之對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了修改，在《土地管理法》2條增加了第4款規(guī)定：“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。”但實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院僅僅在1990年制定了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，并沒(méi)有制定集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法。1998年《土地管理法》再次進(jìn)行修改時(shí)，這一條款也被廢除了，反而增加了43、63條的規(guī)定。[12]結(jié)合1994年制定、2007年修改的《城市房地產(chǎn)管理法》9條規(guī)定(“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓”)，形成了今天集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的局面：農(nóng)用地如果要用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，只能經(jīng)國(guó)家征收將其變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，由“國(guó)家”(事實(shí)上主要是地方政府)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，從而形成龐大的“土地財(cái)政”。國(guó)家作為利益主體，形成了國(guó)家既制定政策、又參與市場(chǎng)，既當(dāng)球員、又當(dāng)裁判員的局面，造就了國(guó)家通過(guò)征地低價(jià)拿地、高價(jià)出手的奇怪現(xiàn)象，使商業(yè)開(kāi)發(fā)被囊括為土地征收中的“公共利益”，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益則盡可能被壓至最低。另外，《土地管理法》43條第1款第2句[13]和第63條第1款第2句[14]事實(shí)上對(duì)集體建設(shè)用地的用途和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，使之僅在例外情況下才能轉(zhuǎn)讓。總體而言，《土地管理法》43、63條以及《城市房地產(chǎn)管理法》9條的規(guī)定基本上禁止了農(nóng)村集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)@一點(diǎn)構(gòu)成了對(duì)憲法第10條第4款土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制，形成了部門(mén)法規(guī)定與憲法規(guī)定之間的緊張關(guān)系，從而使部門(mén)法規(guī)定具有違憲之虞。

　　接下來(lái)的問(wèn)題是，《土地管理法》等相關(guān)規(guī)定對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所造成的限制究竟屬于什么性質(zhì)？根據(jù)憲法第10條第4款的規(guī)定，土地使用權(quán)可以“依照法律”規(guī)定加以轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑔?wèn)題是此時(shí)的“依照法律”應(yīng)如何理解？從文義角度而言，“依照法律”是對(duì)憲法所規(guī)定的“土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓”進(jìn)行具體化(Konkretisierung)，但這種具有形成性質(zhì)的立法能不能對(duì)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓加以限制？這種限制是否必須接受比例原則的審查？從德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)基本權(quán)利進(jìn)行限制首先需遵循法律保留原則，其次并非法律的任意限制都合乎憲法，法律的內(nèi)容本身必須“合乎比例”，否則就會(huì)構(gòu)成違憲，[15]比例原則也因此成為基本權(quán)利審查中的帝王條款。從這一前提出發(fā)，則《土地管理法》等法律的相關(guān)規(guī)定就需接受合憲性審查，而首要的任務(wù)則要分析憲法中所規(guī)定的“土地使用權(quán)”的性質(zhì)，要做到這一點(diǎn)，就需對(duì)土地使用權(quán)背后的農(nóng)村土地“集體所有”以及憲法中的“集體所有制”加以分析。

　　二、歷史與變遷：集體所有制重新詮釋的必要性

　　(一)立憲原意：農(nóng)村土地集體所有的由來(lái)

　　要對(duì)農(nóng)村土地集體所有加以分析，首先需回到1982年，考察“八二”憲法通過(guò)時(shí)相關(guān)規(guī)定是如何出臺(tái)的。根據(jù)肖蔚云先生描述，當(dāng)時(shí)圍繞農(nóng)村土地的歸屬存在著“農(nóng)村土地一律歸國(guó)家所有”和“集體所有”的激烈爭(zhēng)論。[16]討論時(shí)主要考慮了兩方面的問(wèn)題：因國(guó)防和經(jīng)濟(jì)建設(shè)而進(jìn)行征收的必要；[17]農(nóng)民擁有土地是新中國(guó)成立的正當(dāng)性前提之一，是農(nóng)民“為了分田地、打土豪進(jìn)行了長(zhǎng)期艱苦的斗爭(zhēng)”所取得的成果，“如果今天突然宣布將土地收歸國(guó)有，就會(huì)在農(nóng)民心理上產(chǎn)生極大的影響”。[18]最后，為了兼顧二者，并為了“保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)主義方向”，[19]“八二”憲法在農(nóng)村土地問(wèn)題上進(jìn)行了折衷，規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地”屬于集體所有。王漢斌回憶，最終選擇集體所有的理由是，“我國(guó)農(nóng)民對(duì)土地有特殊的感情，如果把土地規(guī)定歸國(guó)家所有，雖然由農(nóng)民長(zhǎng)期使用，但在農(nóng)民的心理上還是不一樣的，很可能產(chǎn)生強(qiáng)烈的影響”，至于國(guó)家建設(shè)需要土地，則“可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。[20]

　　從1982年修憲時(shí)的討論來(lái)看，當(dāng)時(shí)已經(jīng)出現(xiàn)國(guó)家建設(shè)與農(nóng)民利益之間的矛盾，國(guó)家因?yàn)榻ㄔO(shè)需要用地時(shí)，經(jīng)常遭遇農(nóng)民“敲竹杠、發(fā)洋財(cái)”[21]的情形，當(dāng)時(shí)考慮到穩(wěn)定，因而規(guī)定了集體所有，但為了不一刀切，同時(shí)規(guī)定要“先籠統(tǒng)點(diǎn)，作為過(guò)渡”，[22]并且為了防止農(nóng)民漫天要價(jià)，要制定統(tǒng)一的征用征收辦法。隨著改革的深入、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了天翻地覆的變化，相應(yīng)地，農(nóng)村土地集體所有也應(yīng)置于憲法變遷的大背景下加以理解。

　　(二)憲法變遷：“集體所有制”的重新詮釋

　　從歷史來(lái)看，農(nóng)村土地集體所有的原因除了上述提到的在國(guó)家建設(shè)與農(nóng)民利益之間的折衷之外，還包括“集體所有制”背后的社會(huì)主義因素。從“集體所有制”的產(chǎn)生來(lái)看，這一制度源自前蘇聯(lián)，目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公有制，逐步消滅農(nóng)民個(gè)體財(cái)產(chǎn)。1958年掀起的“人民公社化運(yùn)動(dòng)”將社員的自留地、私有宅基地、牲畜、林木等悉數(shù)充公，人民公社也被宣傳為“建成社會(huì)主義和逐步向共產(chǎn)主義過(guò)渡的最好的組織形式”，集體所有制在建立伊始就與消滅個(gè)體農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集體化的目標(biāo)緊密聯(lián)系在一起。[23]從這個(gè)角度而言，集體所有制與旨在保障個(gè)體私有財(cái)產(chǎn)的憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)是相悖的。如果從歷史變遷的角度來(lái)看，“八二”年憲法的土地規(guī)定也是有章可循的。首先，建國(guó)之后推行的趕超戰(zhàn)略和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略需要各項(xiàng)配套制度的配合，比如“低工資、低利率、低匯率、低價(jià)格”的經(jīng)濟(jì)政策，[24]在土地征收方面，也需要通過(guò)制度設(shè)計(jì)以較低價(jià)格獲得國(guó)家各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目所需的非農(nóng)用地；其次，1978年實(shí)行改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，仍然延續(xù)了國(guó)家為確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化而對(duì)土地流轉(zhuǎn)加以管制、壓低土地征收價(jià)格的政策設(shè)計(jì)。

　　從原初意義來(lái)說(shuō)，集體所有制與農(nóng)民的個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)是相對(duì)立的。“八二”憲法制定時(shí)的討論也表明，農(nóng)村土地集體所有也是為了最大限度地抑制農(nóng)民的私利。憲法文本的結(jié)構(gòu)也表明，集體所有應(yīng)納入憲法第12條“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)”的范疇。根據(jù)憲法第6條和第12條第2款規(guī)定，“集體所有”在“國(guó)家所有”之外是社會(huì)主義公有制和“公共財(cái)產(chǎn)”的重要組成部分。憲法第12條與第13條構(gòu)成了公共財(cái)產(chǎn)與私有財(cái)產(chǎn)的二元財(cái)產(chǎn)保障體系，這二者之間的規(guī)制邏輯也存在不同，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，憲法上的國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)似乎都是不存在的，集體所有似乎也不能與集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)聯(lián)系在一起，否則就是將憲法第12條和第13條混同在一起。[25]但國(guó)家與集體的不同在于，“國(guó)家所有”是“全民所有”，“國(guó)家”是一個(gè)不特定的存在，每一個(gè)公民個(gè)體顯然不能直接從“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”中受惠并直接主張其權(quán)利，只能通過(guò)國(guó)家對(duì)“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的管理、規(guī)制和開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的“合理使用”，從而惠及全民，“國(guó)家”不能成為基本權(quán)利的權(quán)利主體。“集體”則是一個(gè)相對(duì)封閉的群體，集體中的個(gè)體可透過(guò)集體直接從集體所有的財(cái)物中享受利益，集體為個(gè)體之集合與延伸。基于此，從集體所有的憲法規(guī)定中能否衍生出集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)就需進(jìn)一步加以論證。

　　首先需要指出的是，在憲法變遷的背景下，從土地的集體所有制度中已經(jīng)衍生出集體的財(cái)產(chǎn)利益。新中國(guó)成立后，土地制度的社會(huì)改革延續(xù)了國(guó)家對(duì)土地的管制傳統(tǒng)，國(guó)家透過(guò)“集體”對(duì)土地分配、規(guī)劃、耕種、建設(shè)加以計(jì)劃調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)附著于土地之上的政治目標(biāo)。盡管在實(shí)踐中形成了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有模式，但“集體所有”本身并無(wú)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)利益，只是便于實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治目標(biāo)的制度設(shè)置。“八二”憲法在制定過(guò)程中的討論也體現(xiàn)了這一點(diǎn)，在農(nóng)村土地集體所有和國(guó)家所有之間，制憲者選擇了既能夠讓農(nóng)民心理接受、國(guó)家又不失其控制權(quán)的集體所有制。“八二”憲法制定之后，國(guó)家公權(quán)力一直通過(guò)各種方式繼續(xù)滲透至農(nóng)村土地制度之中，這背后存在復(fù)雜的政治原因，維持農(nóng)村穩(wěn)定、保證城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率與低成本以及1994年分稅制之后衍生出的土地財(cái)政問(wèn)題均與國(guó)家公權(quán)力針對(duì)農(nóng)村土地的利益有關(guān)。建國(guó)之初，在土地改革之后的制度環(huán)境下，國(guó)家、集體、個(gè)人的利益是一致的，至少邏輯上如此。但改革之后，經(jīng)過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)踐之后，集體所有制度中已經(jīng)分離出農(nóng)民個(gè)體的財(cái)產(chǎn)利益，并與“集體所有”開(kāi)始形成沖突；而在國(guó)家征地的過(guò)程中，巨大的財(cái)產(chǎn)利益以及地方政府的逐利性也讓國(guó)家與集體的利益開(kāi)始分化(甚至中央與地方也發(fā)生了利益分化)，從而在現(xiàn)實(shí)變遷面前形成了內(nèi)在于憲法第10條框架之中的國(guó)家、集體、個(gè)體之間的緊張關(guān)系。

　　國(guó)家的管控與市場(chǎng)所激發(fā)出來(lái)的土地價(jià)值開(kāi)始無(wú)法協(xié)調(diào)，各方利益開(kāi)始發(fā)生沖突。憲法中“出于公共利益的需要”被過(guò)于寬泛的解釋?zhuān)ㄖT如商業(yè)開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域都可以被納入到“公共利益”的范疇，使得這一規(guī)定不可避免的流于形式。在“區(qū)域競(jìng)次”的發(fā)展模式下，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方財(cái)政需求的滿(mǎn)足很大程度上依賴(lài)于土地出讓?zhuān)@土地形成了國(guó)家、地方政府、集體與農(nóng)民個(gè)體相互之間的矛盾：一方面征地價(jià)格被想方設(shè)法壓至最低；另一方面，地方政府通過(guò)差別性土地出讓策略獲得了巨額的預(yù)算外財(cái)政收入，并實(shí)現(xiàn)了招商引資的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的。國(guó)家為保障城市化和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展而制定的低價(jià)征地策略(公益目的)卻反而助長(zhǎng)了地方政府與開(kāi)發(fā)商的利益結(jié)合。盡管“八二”憲法在制定時(shí)已經(jīng)考慮到未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化發(fā)展可能會(huì)面臨的征地問(wèn)題，但當(dāng)改革飛速發(fā)展和城市急劇擴(kuò)張時(shí)，修憲時(shí)的兩方面考量就只剩下“征地之必要”，而忘記了“農(nóng)民擁有土地”這個(gè)建國(guó)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，從而造成了城市化建設(shè)與農(nóng)民權(quán)益之間持久的沖突。解決這一日漸尖銳的沖突，就需要對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的國(guó)家管制權(quán)限與農(nóng)民權(quán)利進(jìn)行清晰的界定，在憲法所規(guī)定的“集體所有制”下對(duì)國(guó)家、集體與個(gè)人之間的關(guān)系進(jìn)行重新詮釋?zhuān)趪?guó)家權(quán)力、集體權(quán)利(力)與個(gè)體權(quán)利之間進(jìn)行明確界定，這也符合“產(chǎn)權(quán)明晰”的要求。

　　隨著改革的深入，“集體所有”制度與20世紀(jì)50年代相比顯然已經(jīng)發(fā)生了巨大的變遷。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，“八二”憲法的內(nèi)在結(jié)構(gòu)也發(fā)生了“革命性”的變化，比如“社會(huì)主義初級(jí)階段”的確立、“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”取代“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”、憲法第13條私有財(cái)產(chǎn)權(quán)條款的修改以及“尊重與保障人權(quán)”寫(xiě)入憲法等都預(yù)示著憲法變遷的方向，即從強(qiáng)調(diào)計(jì)劃、國(guó)家理性、公共性到強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)理性、個(gè)體權(quán)利，國(guó)家與個(gè)體的關(guān)系發(fā)生了根本性的翻轉(zhuǎn)，集體所有制自然也實(shí)現(xiàn)了從否認(rèn)農(nóng)民私人財(cái)產(chǎn)到透過(guò)集體所有保障個(gè)體權(quán)利的性質(zhì)變遷。1988年修憲將“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”寫(xiě)入憲法自然也與農(nóng)民集體通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)而獲得的財(cái)產(chǎn)收益聯(lián)系在一起，從而與憲法上的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)(“集體所有權(quán)”)聯(lián)系在一起，而集體財(cái)產(chǎn)權(quán)也與農(nóng)民個(gè)體的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在一定程度上具有了關(guān)聯(lián)性。可以說(shuō)，現(xiàn)行憲法中規(guī)定的“集體所有”制度面臨一種尷尬的處境，既不能退回到“集體所有制”的原初意涵，又不能完全化約為集體和農(nóng)民個(gè)體的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。甚至有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體土地所有制已經(jīng)名存實(shí)亡，并將之界定為“只是一種形式上的法律所有權(quán)”。[26]

　　社會(huì)轉(zhuǎn)型造成了農(nóng)村土地領(lǐng)域的兩難：一方面，出于保護(hù)耕地和土地合理利用的需要，一定程度的管制是必要的；另一方面，農(nóng)民個(gè)體因集體所有和承包經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)利益在國(guó)家、集體、個(gè)體利益分化的情勢(shì)下也需要得到更嚴(yán)格的保障。為平衡國(guó)家管制與農(nóng)民個(gè)體利益之間的關(guān)系，就需要重構(gòu)集體所有制，明確“集體所有”所衍生的財(cái)產(chǎn)權(quán)益以及附著其上的公共利益，調(diào)和國(guó)家、集體、個(gè)體之間的緊張，明確國(guó)家管制的邊界以及集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)各自的權(quán)利界限。在社會(huì)變遷的背景下，需要從雙重角度對(duì)“集體所有”加以解讀：憲法第12條公共財(cái)產(chǎn)意義上的“集體所有”與憲法第13條私有財(cái)產(chǎn)權(quán)意義上的“集體所有”。

　　三、農(nóng)村土地“集體所有”的憲法解釋

　　(一)公共財(cái)產(chǎn)意義上的“集體所有”

　　憲法第12條明確規(guī)定了社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)包含國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)，所以從公共財(cái)產(chǎn)角度理解“集體所有”是最為順理成章的。隨著憲法變遷，“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)”的意義不再是政治性的，服務(wù)于特定的政治目的和政治理想，而是應(yīng)限縮為對(duì)公共財(cái)產(chǎn)施加法律上的公共任務(wù)。將憲法第12條與第10條相結(jié)合并結(jié)合制憲時(shí)的相關(guān)討論可以透視出國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的規(guī)制目的：為出于城市化和經(jīng)濟(jì)建設(shè)之目的而征收土地提供規(guī)范上的依據(jù)、保障農(nóng)村耕地的穩(wěn)定性、適度賦予集體和農(nóng)民在使用土地方面的自主權(quán)利。隨著農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出現(xiàn)和城市化過(guò)程中集體土地商業(yè)價(jià)值的崛起，由此形成了國(guó)家治理(通過(guò)土地管制)與集體、農(nóng)民土地權(quán)益之間的沖突，這是時(shí)代變遷中出現(xiàn)的國(guó)家、集體、個(gè)人三者之間環(huán)環(huán)相扣的利益博弈。就這點(diǎn)而言，公共財(cái)產(chǎn)意義上的“集體所有”構(gòu)成了對(duì)私法上集體土地所有權(quán)的一種限制，由私法上的集體所有權(quán)和農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所產(chǎn)生出的財(cái)產(chǎn)利益也需受到“集體所有”目的的制約，在現(xiàn)有憲法第10條所限定的框架內(nèi)運(yùn)行。

　　在現(xiàn)有的憲法框架下，私法上的集體所有權(quán)要受到內(nèi)在限制。根據(jù)憲法第10條所安排的土地要么國(guó)有、要么集體所有的二元體制，注定了集體所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓途徑只有一個(gè)：由國(guó)家加以征收。也就是說(shuō)，私法上的集體土地所有權(quán)不能像其它物品的所有權(quán)一樣可以自由流轉(zhuǎn)，而是只能通過(guò)征收的方式才能實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。[27]私法上集體所有權(quán)的意義在于排斥私人對(duì)土地的不合理使用，但在現(xiàn)有的“集體所有制”下，集體在私法上的所有權(quán)是不完全的所有權(quán)，集體無(wú)法對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行任意的轉(zhuǎn)讓和處分。

　　從公共財(cái)產(chǎn)的角度解讀“集體所有”還可以厘清附著于“集體所有”之上的公共服務(wù)和給付任務(wù)，比如集體土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等集體所有的財(cái)產(chǎn)應(yīng)承擔(dān)特定的公共任務(wù)。與“國(guó)家所有”不同，“集體所有”的公共任務(wù)與集體成員的公共義務(wù)不應(yīng)主要通過(guò)法律而主要應(yīng)通過(guò)自治的方式進(jìn)行，因?yàn)椤凹w所有”直接牽涉集體中村民個(gè)體的切身利益，換言之，公共任務(wù)的施加應(yīng)由集體民主決定，比如土地耕種的協(xié)作、外嫁女和新生兒的土地分配、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償價(jià)格的分配、水利灌溉應(yīng)如何進(jìn)行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的公共任務(wù)等等均應(yīng)由“集體”討論產(chǎn)生，這與目前的“村民自治”也不謀而合。但應(yīng)注意的是，行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村的滲透、村委會(huì)與農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力尋租、農(nóng)村基層組織的涉黑問(wèn)題、農(nóng)村選舉中的亂相等等都會(huì)對(duì)“村民自治”造成破壞，造成“集體”與“村民”、代表集體的村委會(huì)與村民之間持續(xù)的對(duì)立關(guān)系，要想理順這一點(diǎn)，就需要通過(guò)制度設(shè)計(jì)切實(shí)保障村民自治的外部環(huán)境。

　　“集體財(cái)產(chǎn)”的公共義務(wù)主要由集體民主決定當(dāng)然不排除法律對(duì)“集體財(cái)產(chǎn)”公共義務(wù)的設(shè)定，法律對(duì)“集體所有”也可以加以規(guī)制，比如對(duì)宅基地、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、建筑規(guī)劃等問(wèn)題加以規(guī)定，這是基于保障農(nóng)村秩序穩(wěn)定與保護(hù)耕地、城鎮(zhèn)規(guī)劃等涉及整體國(guó)家利益的一種考量。對(duì)此，立法負(fù)有一種形成性的義務(wù)，需對(duì)“集體財(cái)產(chǎn)”的公共義務(wù)加以規(guī)制。如憲法第10條第4款第2句規(guī)定。“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，其中“可以依照法律”已經(jīng)提出了法律對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法形成義務(wù)。[28]但法律的形成性?xún)?nèi)容同時(shí)也可成為限制性?xún)?nèi)容，[29]法律的相關(guān)規(guī)定并非是任意的，需要在憲法的視角中加以審視，否則農(nóng)民附著于“集體財(cái)產(chǎn)”之上的權(quán)利就會(huì)受到限制和損害。

　　公共財(cái)產(chǎn)與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在憲法上的規(guī)制邏輯存在不同。前者作為全民之財(cái)產(chǎn)，需通過(guò)政治民主過(guò)程加以決定，其具體的規(guī)制端賴(lài)立法的形成，而后者則作為基本權(quán)利可以對(duì)立法內(nèi)容本身進(jìn)行審查。如果“集體財(cái)產(chǎn)”僅從“公共財(cái)產(chǎn)”角度理解，則通過(guò)立法對(duì)“集體財(cái)產(chǎn)”的公共限制就符合“公共財(cái)產(chǎn)”的規(guī)制邏輯，即通過(guò)民主的政治過(guò)程對(duì)之加以具體化，這里不存在是否合憲的問(wèn)題。但如果從基本權(quán)利(防止國(guó)家公權(quán)力侵犯)的角度理解“集體財(cái)產(chǎn)”，則立法的限制就會(huì)產(chǎn)生合憲性的疑問(wèn)，但問(wèn)題在于：憲法上的“集體財(cái)產(chǎn)權(quán)”是否能夠成立。

　　(二)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)意義上的“集體所有”

　　憲法中作為基本權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)是一種制度保障，其保障的是“作為法律制度的私有財(cái)產(chǎn)”，[30]防范的是國(guó)家公權(quán)力的侵犯。如上文所述，如果從“集體所有制”的原初意涵來(lái)看，

　　“集體所有制”與憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)天然相悖。但隨著社會(huì)變遷，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型中，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)逐漸確立，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制施行并寫(xiě)入憲法(第8條)以及城市化過(guò)程中農(nóng)村土地價(jià)值的飛漲，從“集體所有”中分離出了集體和農(nóng)民個(gè)體的財(cái)產(chǎn)利益。農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)收入、農(nóng)民集體依附土地所有權(quán)和使用權(quán)所產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)利益等都直接與集體和農(nóng)民個(gè)體的財(cái)產(chǎn)權(quán)聯(lián)系在一起。

　　如果從憲法第13條確立的“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”角度探討“集體所有”，需要解決的是：(1)“集體”能否成為憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體；(2)“集體所有”所衍生出的財(cái)產(chǎn)利益能否納入到財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍。

　　學(xué)界目前普遍采用的“集體所有權(quán)”基本上是《物權(quán)法》意義上的，憲法上的“集體所有權(quán)”能否成立一直很少有人探討。私法意義上的集體所有權(quán)是對(duì)抗私人的，而憲法意義上的集體所有權(quán)則是對(duì)抗國(guó)家公權(quán)力的。憲法上“集體所有權(quán)”的成立面臨兩方面的困難：從形式角度而言，憲法中的“集體所有”置于憲法第12條“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)”的體系中，與第13條“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”的體系并不兼容；從實(shí)質(zhì)角度而言，憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的設(shè)立目的在于保障個(gè)體的私有財(cái)產(chǎn)不受?chē)?guó)家公權(quán)力的侵犯，如果“國(guó)家”或者具有公共性質(zhì)的主體(如“公法人”)可以成為憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體，則可能出現(xiàn)國(guó)家侵犯國(guó)家、公權(quán)力侵犯公共主體這種悖論。按照盧曼的理論，財(cái)產(chǎn)權(quán)所具有的維系經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)獨(dú)立性、防止政治系統(tǒng)侵入的功能也可能會(huì)受到損害。[31]

　　在德國(guó)，基本法第19條第3款完成了基本權(quán)利主體從自然人向法人的“擴(kuò)展”，[32]其理由在于個(gè)體人格自由發(fā)展的憲法價(jià)值可以藉此延伸至“共同體中的人格發(fā)展”，[33]但要注意法人與個(gè)體之間權(quán)利的差異，法人具有獨(dú)立的利益訴求。在法人的基本權(quán)利主體地位中，有爭(zhēng)議的是“公法人”的基本權(quán)利主體地位。[34]在德國(guó)的法教義學(xué)體系中，進(jìn)行直接國(guó)家行政活動(dòng)的“行政機(jī)關(guān)”，只能受基本權(quán)利拘束，而不能主張基本權(quán)利，原因在于傳統(tǒng)憲法和基本權(quán)利理論所調(diào)整的是個(gè)體與國(guó)家之間的法律關(guān)系，其防范的是國(guó)家公權(quán)力對(duì)個(gè)體自由和權(quán)利的侵犯。但對(duì)于間接從事國(guó)家行政活動(dòng)的公法人(包括公法社團(tuán)、公營(yíng)造物、公法財(cái)團(tuán)等)而言，由于其行為更接近社會(huì)，因此具有成為基本權(quán)利之權(quán)利主體的可能性。在實(shí)踐中，“公法人”享有基本權(quán)利的情形受到嚴(yán)格限制，只包括“那些以市民個(gè)體基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為己任并且存在獨(dú)立于國(guó)家之制度的公法人”，[35]主要包括基本法第5條第1款第2句所涉及到的“廣電營(yíng)造物”、基本法第5條第3款的大學(xué)以及教會(huì)或者其它宗教團(tuán)體等均屬此種具有基本權(quán)利主體地位的公法人。頗具爭(zhēng)議的是地方區(qū)域團(tuán)體，通說(shuō)認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(Gemeinde)屬于國(guó)家組織的一部分，雖然在憲法層面上享有自治權(quán)，但卻是通過(guò)國(guó)家組織法所建構(gòu)的公共行政的自治主體并基于民主正當(dāng)性而承擔(dān)公共任務(wù)，在這種情況下，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方自治團(tuán)體在公共任務(wù)領(lǐng)域之外從事活動(dòng)，也不具備基本權(quán)利主體資格，尤其不享有德國(guó)基本法第14條規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)。[36]

　　我國(guó)的情況與德國(guó)存在很大不同。在中國(guó)，“集體”的法律地位、權(quán)利和義務(wù)都并不明確。首先，“集體”有別于直接從事行政任務(wù)的行政組織，要將之與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，甚至與村委會(huì)區(qū)別開(kāi)來(lái)。目前實(shí)踐中存在的現(xiàn)實(shí)仍然是區(qū)分不同層次的集體，實(shí)踐中可以存在于行政村或村民小組、還可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。經(jīng)過(guò)1983年“政社分開(kāi)”，[37]實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)村集體”與“行政組織”的分離。1983年10月12日發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》中明確了實(shí)行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的要求，明確了要將鄉(xiāng)政府(行政機(jī)構(gòu))、村委會(huì)(基層群眾性自治組織)與集體經(jīng)濟(jì)組織區(qū)分開(kāi)來(lái)，并明確了村委會(huì)的職能，即“積極辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)”。但《通知》也遺留了一個(gè)尾巴，即“有些以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織的地方，當(dāng)?shù)厝罕娫敢鈱?shí)行兩個(gè)機(jī)構(gòu)一套班子，兼行經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的職能，也可同意試行”。1998年通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》2條第2款通過(guò)法律明確了村委會(huì)的職責(zé)，即“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”等，但第5條對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)以及村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的配合義務(wù)又進(jìn)行了規(guī)定。這也導(dǎo)致了實(shí)踐中產(chǎn)生的兩方面問(wèn)題：一方面是村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織(農(nóng)民集體)并未完全實(shí)現(xiàn)剝離；另一方面，村委會(huì)雖然是憲法所規(guī)定的群眾基層自治組織，但卻經(jīng)常被視為是國(guó)家行政治理體系的末梢，[38]國(guó)家(包括地方政府)通過(guò)村委會(huì)推行各項(xiàng)政策，實(shí)現(xiàn)特定的政治目的。隨著征地過(guò)程中國(guó)家、地方政府、農(nóng)村集體之間利益的分化和沖突，村委會(huì)與村民集體之間的矛盾也日漸激化，“集體”的法律地位需要重新界定，并將其功能和所承擔(dān)的任務(wù)與村委會(huì)明確區(qū)分開(kāi)來(lái)。在德國(guó)，作為公法人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方區(qū)域團(tuán)體通常僅承擔(dān)特定的公共任務(wù)和生存照顧等方面的給付任務(wù)，比如戶(hù)口登記、垃圾清理、街道打掃、水電提供、社區(qū)醫(yī)院、學(xué)校、圖書(shū)館等等，為實(shí)現(xiàn)這些公共任務(wù)就需固定數(shù)額的公共支出，因此憲法中明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政來(lái)源，這決定了德國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更偏重預(yù)算法中所規(guī)定的公共屬性。[39]而中國(guó)的“集體”則更多承擔(dān)“經(jīng)營(yíng)、管理”集體財(cái)產(chǎn)的任務(wù)，更多與集體成員的財(cái)產(chǎn)利益直接相連，而公共任務(wù)則應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)加以承擔(dān)。

　　就此而言，“集體”就不能作為承擔(dān)公共任務(wù)的“公法人”而被絕對(duì)排除在基本權(quán)利的權(quán)利主體范圍之外。憲法中的“勞動(dòng)群體集體所有制”中的“勞動(dòng)群眾集體”更接近為由特定人員組成的目的聯(lián)合體(Zweckverband)，[40]共同附著于一塊土地之上而具有共同的公益訴求和財(cái)產(chǎn)訴求(如農(nóng)作物耕種、水利灌溉、土地出讓等)，這種共同的利益訴求不能等同和還原為農(nóng)民個(gè)體的利益主張，正如前文所述，雖然通過(guò)對(duì)集體利益的保護(hù)可以滲透至背后的個(gè)體，但“集體”具有獨(dú)立的利益，應(yīng)將之“法人”化，成為法律上具有獨(dú)立訴求的主體。至于是否可以通過(guò)將現(xiàn)有的“集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體化”[41]的方式實(shí)現(xiàn)，則可進(jìn)一步加以討論。另外，“勞動(dòng)群眾集體組織”并非是行政組織法意義上的行政主體，這樣從法律層面而言，“勞動(dòng)群眾集體組織”并不提供生存照顧等行政給付任務(wù)，當(dāng)然這并不意味著集體不承擔(dān)任何公共義務(wù)，但集體的公共義務(wù)應(yīng)主要由集體協(xié)商加以決定。這兩部分的財(cái)政來(lái)源也不同，生存照顧任務(wù)應(yīng)該納入公共財(cái)政收入體系，由村民交納固定稅費(fèi)或財(cái)政撥款方式完成，而在此之外的集體公共義務(wù)則應(yīng)視集體財(cái)產(chǎn)的增值收益由集體協(xié)商而定。“勞動(dòng)群眾集體組織”存在的主要目的是從集體角度維護(hù)對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、實(shí)現(xiàn)土地等自然資源的合理利用以及附著其上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，如此一來(lái)，“集體”就成為農(nóng)民個(gè)體人格的自然延伸(但不等同于農(nóng)民個(gè)體利益的累積)且具有自身獨(dú)立的利益，并因此而享受因“集體所有”而產(chǎn)生的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”，也就是說(shuō)，“勞動(dòng)群眾集體組織”可以成為憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體。[42]實(shí)踐中，“集體財(cái)產(chǎn)”包括集體所有的“土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”等，這部分財(cái)產(chǎn)收益應(yīng)該由“勞動(dòng)群眾集體組織”所有，村委會(huì)的財(cái)政來(lái)源應(yīng)該由村民交納固定稅費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)，以完成必要的公共給付任務(wù)。當(dāng)上述集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到公權(quán)力干涉(Eingriff)時(shí)，則可落入到憲法第13條私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍。

　　傳統(tǒng)上習(xí)慣將憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍等同于物權(quán)法上的所有權(quán)，但黑塞已經(jīng)指出，憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障對(duì)象不再與民法中的所有權(quán)相一致，[43]而是比所有權(quán)范圍更廣的概念，憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍相較19世紀(jì)而言已經(jīng)得到極大擴(kuò)展。19世紀(jì)時(shí)對(duì)物(Sacheigentum)的保護(hù)、尤其是對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的保護(hù)是決定性的，而到了今天，貨幣財(cái)產(chǎn)以及其它財(cái)產(chǎn)權(quán)利與物同樣重要，甚至更為重要，凡是牽涉財(cái)產(chǎn)利益的權(quán)利均可納入到財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍：不僅包含所有私法上具財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利(如有價(jià)證券、股票、著作權(quán)等)，還包含公法上的權(quán)利(比如由自己支付保險(xiǎn)金而獲得的社會(huì)保險(xiǎn)方面的主觀請(qǐng)求權(quán)，包括退休金等)。[44]相比較來(lái)說(shuō)，憲法

　　財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍取決于立法對(duì)于相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定，這也使得憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍具有了適應(yīng)社會(huì)變化的變遷可能性。值得注意的是，憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的并非是資產(chǎn)(Verm?gen)本身，而是“具有資產(chǎn)價(jià)值的法律地位”，也就是說(shuō)，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的不是個(gè)體資產(chǎn)總額的增減，而是保障個(gè)體對(duì)于資產(chǎn)的權(quán)利，即財(cái)產(chǎn)的存續(xù)(Bestand)、對(duì)財(cái)產(chǎn)的支配和使用，這意味著不能通過(guò)財(cái)產(chǎn)的保值而代替財(cái)產(chǎn)的存續(xù)，只有在法律規(guī)定的征收前提下，財(cái)產(chǎn)的存續(xù)才能置換為財(cái)產(chǎn)價(jià)值的保障。[45]具體到土地，由土地所產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)包括建筑自由 (Baufreiheit)[46]、支配權(quán)和用益權(quán)，也涉及到土地使用與土地規(guī)劃之間的權(quán)衡。[47]至于農(nóng)村土地，現(xiàn)有的“集體所有”制度可以衍生出由集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)產(chǎn)生的集體的財(cái)產(chǎn)利益、由農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生的農(nóng)民個(gè)體的財(cái)產(chǎn)利益兩大類(lèi)財(cái)產(chǎn)利益。

　　(三)小結(jié)：農(nóng)村土地“集體所有制”的三重結(jié)構(gòu)

　　在憲法變遷的背景下，從憲法規(guī)定的“公共財(cái)產(chǎn)”和“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”的雙重緯度中可以衍生出農(nóng)村土地“集體所有制”的三重結(jié)構(gòu)：(1)作為公共財(cái)產(chǎn)的“集體所有”;(2)憲法層面的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)，即國(guó)家征收所產(chǎn)生的補(bǔ)償和集體土地使用權(quán)的利用與流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)收益；(3)憲法層面上農(nóng)民個(gè)體的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

　　憲法層面上確立集體和農(nóng)民個(gè)體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的意義在于對(duì)抗國(guó)家，比如立法的侵犯。在上述三重結(jié)構(gòu)下，現(xiàn)有法律框架內(nèi)存在著兩類(lèi)基本的利益沖突：國(guó)家與集體、集體與農(nóng)民個(gè)體之間的利益沖突。國(guó)家與集體的沖突主要表現(xiàn)在土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制這兩方面。集體與農(nóng)民個(gè)體的利益沖突主要表現(xiàn)在在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的利益博弈。要解決上述兩類(lèi)沖突，需要從憲法第10條的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、“集體所有”所設(shè)定的公共義務(wù)和憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)角度對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行合憲性分析。

　　四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合憲性分析

　　根據(jù)現(xiàn)行憲法第10條的安排，集體土地所有權(quán)所產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)利益只能來(lái)自于征收，實(shí)踐中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注集體土地使用權(quán)所產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)利益，但這二者又存在關(guān)聯(lián)。根據(jù)憲法規(guī)定，征收的前提之一是公共利益。目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于“公共利益”范圍的討論很多，但需注意的一點(diǎn)是，根據(jù)《土地管理法》43、63條、《城市房地產(chǎn)管理法》9條的規(guī)定，農(nóng)村土地上的所有建設(shè)包括商業(yè)開(kāi)發(fā)，不能通過(guò)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，而只能通過(guò)征收為國(guó)有的方式進(jìn)行，這其實(shí)已經(jīng)將“公共利益”擴(kuò)大為所有建設(shè)。[48]這一點(diǎn)不改變，對(duì)“公共利益”憲法內(nèi)涵的討論再多也于事無(wú)補(bǔ)。這意味著，《土地管理法》43、63條的規(guī)定擴(kuò)大了征收的范圍，卻限制了集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，問(wèn)題的關(guān)鍵仍在于審查上述條款的合憲性。征收中有關(guān)“公共利益”的討論因與上述問(wèn)題具有直接相關(guān)性而可以合并在一起討論。

　　(一)《土地管理法》違憲么？

　　集體土地使用權(quán)所產(chǎn)生的集體財(cái)產(chǎn)利益在實(shí)踐中可區(qū)分為三類(lèi)：集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)、宅基地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。現(xiàn)行《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)雖未明確禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但從《土地管理法》43、63條的限定來(lái)看，集體建設(shè)用地的用途基本是固定的，宅基地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)用地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在現(xiàn)行法律體系中都基本被禁止。對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的限制主要來(lái)自于現(xiàn)行法律體系對(duì)集體建設(shè)用地用途的規(guī)制，[49]而這與《土地管理法》43、63條所確立的嚴(yán)禁在農(nóng)村土地上進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)的宗旨相一致，因此，如果對(duì)《土地管理法》的這一原則進(jìn)行挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，則集體能否利用集體建設(shè)用地進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)、建設(shè)的問(wèn)題就不攻自破。所以，問(wèn)題仍然集中于《土地管理法》43、63條所確立的對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)用途和流轉(zhuǎn)的限制上。

　　《土地管理法》43、63條共同構(gòu)成了對(duì)農(nóng)民集體土地使用權(quán)的限制，前者是對(duì)集體土地用途的限制，即不能用于“建設(shè)”(除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)之外)，后者是對(duì)農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)(出讓、轉(zhuǎn)讓或出租)的限制。二者雖存在一定的聯(lián)系，但卻是對(duì)集體土地使用權(quán)的不同限制，前者限制集體自行決定土地用途的權(quán)利，后者限制集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

　　從憲法文本看，通過(guò)“集體土地使用權(quán)”(憲法第10條第4款)轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行“公共利益”之外的城市擴(kuò)張和商業(yè)開(kāi)發(fā)這一路徑并未被阻斷。或許可以主張，既然憲法第10條第1款規(guī)定了“城市的土地歸國(guó)家所有”，那么是否包含了城市化過(guò)程必然將農(nóng)村土地征收為國(guó)有的內(nèi)在邏輯？但憲法第10條第2款同時(shí)也規(guī)定了：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。”“城市郊區(qū)”的規(guī)定就為城市化過(guò)程所產(chǎn)生的土地產(chǎn)權(quán)的混亂提供了一個(gè)過(guò)渡的橋梁，城市化過(guò)程中所出現(xiàn)的大量“城中村”也暗合了憲法這一條款的規(guī)定。從憲法第10條的結(jié)構(gòu)來(lái)看，對(duì)集體土地使用權(quán)的限制則并非是憲法本身的要求，而是來(lái)自于法律的具體化。《土地管理法》43、63條的規(guī)定似乎符合憲法第10條第4款“可以依照法律規(guī)定”的要求，但涉及對(duì)基本權(quán)利的限制，“可以依照法律”不僅僅要在形式上符合要求，同時(shí)必須對(duì)法律內(nèi)容本身的合憲性加以審查。上文也分析了從集體土地使用權(quán)中可以衍生出集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)(憲法第13條意義上的)，因此，對(duì)上述兩個(gè)條款就需通過(guò)比例原則加以審查。從《土地管理法》的立法目的來(lái)看，43、63條的出發(fā)點(diǎn)是正當(dāng)?shù)模淠康脑谟诒Ｗo(hù)耕地、確保土地的“合理利用”。但從手段的適當(dāng)性角度，第43、63條所采用之手段對(duì)于實(shí)現(xiàn)上述目的而言看似適當(dāng)，實(shí)踐中卻由于法條本身的結(jié)構(gòu)和獲取土地財(cái)政的動(dòng)力而被擴(kuò)大化地適用了(即征收用途的擴(kuò)大化)。從必要性而言，是否仍存在對(duì)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害更小的手段也存在可以討論的空間。《土地管理法》43、63條實(shí)際上禁止了集體土地以非農(nóng)業(yè)建設(shè)為目的的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。這也意味著集體從土地開(kāi)發(fā)中實(shí)現(xiàn)增值的道路被徹底堵塞了。然而，如果從保護(hù)耕地的角度而言，通過(guò)立法對(duì)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地施加嚴(yán)格的條件限制和審批程序就足以實(shí)現(xiàn)，而不必通過(guò)禁止集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓為非農(nóng)用地這種嚴(yán)格的限制方式。由于實(shí)踐中，在集體土地、尤其是耕地被征收為國(guó)有之后，其主要用途也不是用于嚴(yán)格的“公益”，而是被擴(kuò)大化地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、工業(yè)建設(shè)、商業(yè)開(kāi)發(fā)和城市化發(fā)展，《土地管理法》43、63條所限制的只是集體從自身土地開(kāi)發(fā)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中而產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)利益，對(duì)于保護(hù)耕地而言，并無(wú)實(shí)際意義；如果從土地的“合理利用”(憲法第10條第5款規(guī)定)這個(gè)憲法價(jià)值的角度而言，同樣可以通過(guò)立法對(duì)城市規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、集體土地之上的建筑自由加以一定程度的限制，而并無(wú)必要完全剝奪集體進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)的權(quán)利，也就是說(shuō)，存在其它對(duì)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)損害更小的手段，同樣可以實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地與農(nóng)村土地合理利用和規(guī)劃的目的。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，《土地管理法》43、63條所采取的措施是不合比例的，侵犯了由“集體所有”制度所衍生出來(lái)的憲法第13條意義上的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)，因而違憲。

　　有學(xué)者主張附著于集體土地之上的“土地開(kāi)發(fā)權(quán)”、“土地發(fā)展權(quán)”應(yīng)歸國(guó)家所有，其目的在于保障“合理”的土地開(kāi)發(fā)，保證土地的增值收益不會(huì)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性差異而不公正的分配到少數(shù)農(nóng)民手中，通過(guò)土地的增值收益，也就是“土地財(cái)政”，地方政府也可以更好的進(jìn)行市政建設(shè)和公共設(shè)施的提供，從而惠及地方民眾，并且地方政府掌握土地出讓權(quán)，也可以減少公共建設(shè)、工業(yè)發(fā)展和城市化的成本，這也是中國(guó)近年來(lái)高速發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)所在。但上述理由并不能構(gòu)成限制集體土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的憲法理由：首先，集體從土地所有中衍生出來(lái)的集體財(cái)產(chǎn)利益包括附著于土地之上的一切財(cái)產(chǎn)利益，這同樣包括因土地開(kāi)發(fā)和土地發(fā)展而產(chǎn)生的土地增值部分，從“權(quán)利”的角度而言，該權(quán)利可以受到限制，但卻不能不經(jīng)任何程序而過(guò)渡至另一主體。其次，上文已分析可以通過(guò)其它規(guī)制措施限制集體土地的開(kāi)發(fā)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑯涌梢詫?shí)現(xiàn)土地合理利用的目的，也就是說(shuō)不必使用完全剝奪的嚴(yán)格方式進(jìn)行，這違反了比例原則中的“過(guò)度禁止”原則。再次，以追求某種公平和發(fā)展的目標(biāo)為理由限制集體財(cái)產(chǎn)權(quán)也難以成立，全社會(huì)的公平與發(fā)展不能以犧牲某些群體的憲法基本權(quán)利為代價(jià)，這是改革三十年中國(guó)憲法變遷的成就，這種“為了平等的不平等”和“為了發(fā)展的犧牲”[50]并不符合規(guī)范要求，對(duì)憲法基本權(quán)利的限制必須在憲法規(guī)范框架內(nèi)進(jìn)行。賀雪峰教授提出要“慎提農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”，其中理由之一是這只會(huì)讓全國(guó)5%的農(nóng)民受益，形成龐

　　大的土地食利者階層。[51]但憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的功能并不在于建立一個(gè)財(cái)產(chǎn)無(wú)差別的大同世界，而是對(duì)既有的財(cái)產(chǎn)利益進(jìn)行保護(hù)，[52]不能因?yàn)橐粋€(gè)公平的理想否定憲法基本權(quán)利是近代憲法存在的理由之一，這也是中國(guó)憲法變遷的方向。[53]最后，“土地財(cái)政”的理由也難以成立，“土地財(cái)政”歸根到底是預(yù)算法和中央與地方財(cái)政分配的問(wèn)題，不能將財(cái)政分配中存在的問(wèn)題轉(zhuǎn)嫁至農(nóng)民集體，至于地方的公共設(shè)施建設(shè)也是地方所承擔(dān)的公共任務(wù)，其財(cái)政來(lái)源應(yīng)來(lái)自于列入公共財(cái)政的稅費(fèi)，而非來(lái)自于公共財(cái)政之外的“土地財(cái)政”。歸根到底，“土地增值收入”是市場(chǎng)行為，而公共財(cái)政則屬于公共行政，國(guó)家可以通過(guò)立法對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)(轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地時(shí))收取土地出讓稅[54]用于公共事業(yè)，但在此之前，“土地財(cái)政”的收取并用于公共事業(yè)就是法外之物，形成對(duì)地方政府的“軟預(yù)算約束”，激發(fā)起地方政府在土地征收中的逐利欲望，導(dǎo)致土地財(cái)政的不受監(jiān)督和權(quán)力的尋租以及交易成本的提高。[55]對(duì)集體土地使用權(quán)所產(chǎn)生的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)當(dāng)然不是不可以加以限制，但綜上所述，《土地管理法》43、63條對(duì)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制是“不合比例的”，并不合乎憲法的要求。

　　(二)實(shí)踐中的土地流轉(zhuǎn)模式與合憲性解釋

　　在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，國(guó)家立場(chǎng)、地方政府的立場(chǎng)、集體的立場(chǎng)與農(nóng)民個(gè)體的立場(chǎng)是不同的。國(guó)家的立場(chǎng)是維持農(nóng)村穩(wěn)定、保護(hù)耕地、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。地方政府的立場(chǎng)則是實(shí)現(xiàn)最大化的土地財(cái)政。比如地方政府在工業(yè)用地和商業(yè)用地方面就存在不同的財(cái)政預(yù)期，前者是為了吸引投資，而后者則為了增加財(cái)政收入，這也構(gòu)成了地方政府在工業(yè)用地和商業(yè)用地的“差別性出讓策略”[56]。集體的立場(chǎng)是使碎片化的農(nóng)地整合在一起，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，增加農(nóng)民收入。農(nóng)民個(gè)體的立場(chǎng)是盡可能實(shí)現(xiàn)附著于農(nóng)地之上的利益。

　　這些立場(chǎng)相互之間存在著沖突。比如國(guó)家保護(hù)耕地的立場(chǎng)就對(duì)地方政府利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)獲利的立場(chǎng)形成了限制，為了在保護(hù)耕地與開(kāi)發(fā)建設(shè)之間維持平衡，[57]就出現(xiàn)了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”[58]的嘗試，國(guó)家的初衷是為了保持耕地的總量以及有效利用農(nóng)村建設(shè)用地(針對(duì)“空心村”)，實(shí)踐中，地方為了增加城市建設(shè)用地，于是大力進(jìn)行“新農(nóng)村建設(shè)”、“舊村改造”、“合村并居”等嘗試，有的地方則在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步創(chuàng)新，將建設(shè)用地指標(biāo)商品化，產(chǎn)生了重慶、成都等地的地票實(shí)驗(yàn)。[59]這些征地行為中的新嘗試都出現(xiàn)了難以為繼的難題，譬如“合村并居”往往伴隨著暴力和農(nóng)民利益的受損，地方政府為了規(guī)避土地征收中過(guò)于嚴(yán)格的審批程序，而往往采取強(qiáng)制“合村并居”的方式進(jìn)行，為城市建設(shè)用地騰出空間和指標(biāo)；而地票試驗(yàn)是為了在“騰出指標(biāo)”的運(yùn)作中，通過(guò)指標(biāo)價(jià)值將一定的收益交給農(nóng)民，但這一政策仍然是行政組織主導(dǎo)，地票的供給在“失地農(nóng)民身份”問(wèn)題，也就是“農(nóng)民工市民化”問(wèn)題仍未解決前，仍然存在相當(dāng)大的不確定性。[60]

　　盡管存在沖突，但這些立場(chǎng)相互之間也存在著交互影響，比如國(guó)家維持農(nóng)村穩(wěn)定和保護(hù)耕地的立場(chǎng)會(huì)影響到地方政府，作為地方政府官員考核的重要指標(biāo)，從而使得地方政府在獲取最大化的土地財(cái)政之外，還需考慮耕地的保護(hù)和農(nóng)村秩序的穩(wěn)定，這就需要地方政府積極探索能夠?yàn)檗r(nóng)民帶來(lái)實(shí)惠的措施，并通過(guò)村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織推行這些政策上的突破。為協(xié)調(diào)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的國(guó)家與集體、集體與個(gè)體之間的矛盾，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中出現(xiàn)了大量的試驗(yàn)性措施和“法律規(guī)避”的行為，這些行為也被冠之以各種名目的“模式”。比如在農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地以及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落，許多地方的農(nóng)村為了尋找新的財(cái)政增長(zhǎng)點(diǎn)，開(kāi)始暗中將農(nóng)村土地使用權(quán)租賃出去，采取“以租代征”的方式來(lái)規(guī)避《土地管理法》63條的規(guī)定，通常的手法是“以假亂真”和“無(wú)證用地”，[61]導(dǎo)致土地、廠房的非法出租，著名的“南海模式”[62]、“昆山模式”[63]、“蕪湖模式”等大多都繞開(kāi)征收手段而直接進(jìn)行集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓、出租；為了彌補(bǔ)國(guó)家征地的“低價(jià)格”補(bǔ)償，許多地方也開(kāi)始探索新的模式，比如通過(guò)留地安置[64]、社會(huì)保險(xiǎn)安置[65]、股份安置、招工安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置[66]等貨幣安置之外的方式，其目的是為了解決農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，彌補(bǔ)法定安置費(fèi)的不足，間接提高被征地農(nóng)民的補(bǔ)償。在這些模式中，遇到的最大兩個(gè)問(wèn)題是：法律上的障礙和集體與個(gè)體之間的利益分配。針對(duì)后者，實(shí)踐中，以集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行“股份制”為核心出現(xiàn)了許多變種，以此為媒介分享土地收益；在宅基地流轉(zhuǎn)方面，盡管?chē)?guó)家和地方出臺(tái)了諸多的法律法規(guī)對(duì)宅基地的建設(shè)進(jìn)行了限制，并明令禁止農(nóng)民的宅基地轉(zhuǎn)讓給城市居民，但仍然無(wú)法阻擋大量“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)；在農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓方面，許多集體也探索出了諸如“股份制”、“反租倒包”等方式，其目的在于解決農(nóng)村出現(xiàn)的“空心村”情況，并保障農(nóng)民通過(guò)集體談判而使得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的利益實(shí)現(xiàn)最大化的效果，從而出現(xiàn)了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“再集體化”的趨勢(shì)。[67]

　　從上文可以看出，地方政府在土地征收過(guò)程中的“逐利”行為成為引發(fā)國(guó)家與地方政府、地方政府與農(nóng)民、甚至集體與農(nóng)民之間矛盾的主要原因。地方的“逐利”動(dòng)機(jī)使得地方政府在兩方面都存在擠壓行為：一方面千方百計(jì)規(guī)避?chē)?guó)家的法律規(guī)制；另一方面則不斷限縮農(nóng)民的利益空間。在這一過(guò)程中，本應(yīng)代表農(nóng)民集體的村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織成為地方政府實(shí)現(xiàn)目的的工具，從而造成了農(nóng)民個(gè)體與村委會(huì)之間的緊張，形成了地方政府與開(kāi)放商利益一致的格局。由于中央可以通過(guò)政績(jī)考核的方式對(duì)地方政府施加控制，導(dǎo)致地方政府也采取了許多應(yīng)對(duì)性的策略：一方面地方政府想方設(shè)法阻止農(nóng)民上訪，另一方面地方政府也采取了許多緩和性措施提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民收益。地方政府這種“分裂性格”(面向地方的逐利性與面向中央的維穩(wěn)性)導(dǎo)致了中國(guó)農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“冰火兩重天”，有的地方不斷損害農(nóng)民利益，并引發(fā)農(nóng)民的群體性對(duì)抗事件，有的地方則通過(guò)各種措施(同樣是在現(xiàn)有法律體制之外)增加農(nóng)民收益，導(dǎo)致一個(gè)土地食利階層的出現(xiàn)。這兩種截然不同的事實(shí)導(dǎo)致學(xué)者們對(duì)于失地農(nóng)民的現(xiàn)狀出現(xiàn)了截然不同的判斷。這種反差恰恰表明通過(guò)《土地管理法》所確立的土地征收制度已經(jīng)失靈：要么是過(guò)低的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)農(nóng)民的不滿(mǎn)與對(duì)抗，從而引發(fā)暴力拆遷等現(xiàn)象；要么是通過(guò)法律規(guī)避的方式繞開(kāi)現(xiàn)行的征收標(biāo)準(zhǔn)和制度框架，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)中也早已存在。

　　如果考察現(xiàn)實(shí)中農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，會(huì)發(fā)現(xiàn)，制度突破的空間都是在于加強(qiáng)農(nóng)民集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的談判能力，抑制地方政府的逐利性，并剝離地方政府對(duì)村集體的行政管控，使農(nóng)民集體真正反映農(nóng)民個(gè)體的利益，但現(xiàn)有的制度突破也都是在地方政府的推動(dòng)之下，而不是發(fā)自于集體的內(nèi)生需求，所以缺乏長(zhǎng)效性和可推廣性，[68]也容易導(dǎo)致地方政府過(guò)度追求招商引資而忽視政府的安全監(jiān)管等保障義務(wù)。并且不賦予農(nóng)村集體土地使用權(quán)在憲法秩序框架內(nèi)的自由流轉(zhuǎn)，也就使農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)利益只能來(lái)自于地方政府的制度外恩賜，其利益增長(zhǎng)的空間受到很大的制約。無(wú)論是地方政府主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)還是農(nóng)民個(gè)體主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)都存在諸多問(wèn)題，前者會(huì)伴隨強(qiáng)制和暴力，后者則會(huì)導(dǎo)致集體土地利用效率的低下以及私人的盲目逐利所導(dǎo)致的“公地悲劇”。[69]在這個(gè)背景下，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村集體的作用，真正還原憲法中“集體所有”的本來(lái)面貌，這就需要突破現(xiàn)行《土地管理法》43、63條所設(shè)立的限制性框架，回歸到憲法第10條的規(guī)定當(dāng)中。以適度規(guī)模的集體為所有權(quán)的單位，在某種程度上比完全的國(guó)有或者完全的私有更為有效，這也與公共選擇理論的研究暗合。[70]強(qiáng)調(diào)集體的作用，并不意味著強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)作為行政組織末梢的“村委會(huì)”的作用，[71]而是在“政社分開(kāi)”的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)自治的集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，實(shí)現(xiàn)村委會(huì)與“集體”之間的功能剝離。[72]強(qiáng)調(diào)集體的作用，也不意味著集體的決定可任意侵犯農(nóng)戶(hù)個(gè)體的權(quán)利，在這里需要區(qū)分基于“集體使用權(quán)”和農(nóng)民“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”而產(chǎn)生的不同的財(cái)產(chǎn)權(quán)利：前者必須通過(guò)集體決定才能轉(zhuǎn)讓?zhuān)涫找娣峙涞姆绞胶娃k法也必須由集體決定；后者雖然也可通過(guò)“股份制”的辦法轉(zhuǎn)讓?zhuān)捎煤畏N方式，是否進(jìn)行“再集體化”，則基于農(nóng)戶(hù)個(gè)體的選擇，基于農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而產(chǎn)生的農(nóng)民個(gè)體的憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)不能因此受到侵犯，集體抉擇是以個(gè)體的財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的。這意味著，集體與個(gè)體的權(quán)利邊界必須界定清楚。[73]

　　總之，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的某些實(shí)踐在運(yùn)行中已然偏離了《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》等相關(guān)法律的規(guī)定，甚至許多社會(huì)學(xué)者通過(guò)某些“事實(shí)”(比如農(nóng)民在征地制度中普遍獲益)來(lái)論證現(xiàn)有土地制度的合理性，而這些“事實(shí)”恰恰來(lái)自于實(shí)踐中的“違法性事實(shí)”。然而由于《土地管理法》的制度性約束，導(dǎo)致這些“模式”或者出現(xiàn)了難以為繼的情況，或者出現(xiàn)了異化，因此需要制度上的進(jìn)一步突破，認(rèn)真審視《土地管理法》43、63條的合憲性問(wèn)題。

　　五、結(jié)語(yǔ)：規(guī)范與事實(shí)之間的農(nóng)村土地制度

　　上文基本勾勒出附著于農(nóng)村土地之上的“三重結(jié)構(gòu)”：作為公共財(cái)產(chǎn)的集體所有、憲法層面的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)，這表明了國(guó)家管控、集體財(cái)產(chǎn)、個(gè)體財(cái)產(chǎn)之間在社會(huì)變遷背景下相互交織的利益沖突，要想對(duì)這三重利益加以協(xié)調(diào)，就需回到憲法文本本身，結(jié)合既有的現(xiàn)實(shí)，方能尋找到中國(guó)農(nóng)村土地秩序中的“憲法共識(shí)”。有學(xué)者從中國(guó)土地制度的現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)了中國(guó)土地制度的“憲法秩序”[74]和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“中國(guó)模式”[75]。這種從事實(shí)推導(dǎo)出規(guī)范的做法是法社會(huì)學(xué)者的常見(jiàn)做法，但也是其難以破解的難題，“過(guò)去一直是這么做的”不等于“這么做是應(yīng)該的”，凡是存在的不見(jiàn)得都是合理的，憲法規(guī)范存在的意義就在于對(duì)既有的現(xiàn)實(shí)加以評(píng)價(jià)，并進(jìn)行指引，事實(shí)需要在規(guī)范的框架內(nèi)加以確定，規(guī)范則需要通過(guò)事實(shí)得以具體化。在這個(gè)意義上，法教義學(xué)與法社會(huì)學(xué)需要相互配合，正如康特洛維奇所言，“沒(méi)有社會(huì)學(xué)的教義學(xué)是空洞的，沒(méi)有教義學(xué)的社會(huì)學(xué)是盲目的”。[76]

　　由于《土地管理法》的內(nèi)在結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度中的“兩種事實(shí)”，這需要結(jié)合相關(guān)事實(shí)在憲法10條所確定的規(guī)范框架內(nèi)進(jìn)行進(jìn)一步的充實(shí)與具體化：首先，抑制地方政府的逐利性，在制度層面上杜絕“土地財(cái)政”，嚴(yán)格區(qū)分公益和商業(yè)開(kāi)發(fā)，修改現(xiàn)有的過(guò)度限制農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法，變預(yù)算外的“土地財(cái)政”為預(yù)算內(nèi)的“土地交易稅”。

　　其次，確權(quán)并厘清集體與個(gè)體之間的關(guān)系，對(duì)集體的所有權(quán)、使用權(quán)和個(gè)體的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)，確定權(quán)利的邊界以及集體與個(gè)體之間的關(guān)系，確定集體協(xié)商的方式與程序，由此確定集體決定的事務(wù)范圍與邊界(比如決定水利灌溉等集體協(xié)作事宜)，克服“搭便車(chē)”等集體不作為現(xiàn)象。

　　最后，通過(guò)制度設(shè)計(jì)克服個(gè)體自利性和財(cái)產(chǎn)權(quán)利濫用帶來(lái)的無(wú)序。出于對(duì)放開(kāi)農(nóng)村土地商業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)可能會(huì)導(dǎo)致的缺乏規(guī)劃、無(wú)序開(kāi)發(fā)、亂拆亂建等問(wèn)題的擔(dān)心，需要對(duì)農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)加強(qiáng)相關(guān)的立法規(guī)制，譬如土地總體規(guī)劃的設(shè)置等。

　　總體來(lái)說(shuō)，正如奧斯特羅姆所言，“鮮有制度要么是私有的要么是公有的——或者不是‘市場(chǎng)的’就是‘國(guó)家的’。在現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中，公共的和私有的制度經(jīng)常是相互嚙合和相互依存的，而不是存在于相互隔絕的世界里。”[77]中國(guó)農(nóng)村土地制度的成功取決于國(guó)家管控、集體行動(dòng)與個(gè)體權(quán)利三者的相互配合。