國家審計機(jī)關(guān)對建設(shè)項(xiàng)目的工程造價加大審計監(jiān)管力度，這對防止國有資產(chǎn)的流失起到了很大的作用，同時也給建設(shè)工程結(jié)算帶來了諸多爭議，并由此產(chǎn)生大量糾紛。我國現(xiàn)行法律法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件中對建設(shè)工程項(xiàng)目審計的規(guī)定有：

《審計法》第二條

國家實(shí)行審計監(jiān)督制度。國務(wù)院和縣級以上地方人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)。

國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計的財政收支、財務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督。

審計機(jī)關(guān)對前款所列財政收支或者財務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計監(jiān)督。

《審計法》第二十條

審計機(jī)關(guān)對國有企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益，進(jìn)行審計監(jiān)督。

《審計法》第二十二條

審計機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督。

《中華人民共和國審計法實(shí)施條例》第二十條

審計法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目，包括：

（一）全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財政資金的；

（二）未全部使用財政資金，財政資金占項(xiàng)目總投資的比例超過50%，或者占項(xiàng)目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營實(shí)際控制權(quán)的。

審計機(jī)關(guān)對前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項(xiàng)工程結(jié)算、項(xiàng)目竣工決算，依法進(jìn)行審計監(jiān)督；對前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計時，可以對直接有關(guān)的設(shè)計、施工、供貨等單位取得建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查。

《政府投資項(xiàng)目審計規(guī)定》第五條

審計機(jī)關(guān)對政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目以及涉及公共利益和民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、學(xué)校、醫(yī)院等工程，應(yīng)當(dāng)有重點(diǎn)地對其建設(shè)和管理情況實(shí)施跟蹤審計。

《政府投資項(xiàng)目審計規(guī)定》第八條

對政府投入大、社會關(guān)注度高的重點(diǎn)投資項(xiàng)目竣工決算前，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行審計。

審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高工程造價審計質(zhì)量，對審計發(fā)現(xiàn)的多計工程價款等問題，應(yīng)當(dāng)責(zé)令建設(shè)單位與設(shè)計、施工、監(jiān)理、供貨等單位據(jù)實(shí)結(jié)算。

根據(jù)上述規(guī)定，審計機(jī)關(guān)對國家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計監(jiān)督，對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)進(jìn)行審計監(jiān)督；政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計監(jiān)督；城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、學(xué)校、醫(yī)院等工程進(jìn)行審計監(jiān)督。在上述規(guī)定的工程項(xiàng)目中，往往存在發(fā)包方以結(jié)算工程價款與經(jīng)審計部門審計后的金額不一致為由要求對工程價款進(jìn)行調(diào)減（或退還）的情形，由此產(chǎn)生大量糾紛訴至法院。是否所有上述規(guī)定的項(xiàng)目都必須經(jīng)國家審計監(jiān)督，由審計結(jié)論金額確定工程價款呢？由于實(shí)踐中對審計結(jié)論能否作為工程價款結(jié)算的依據(jù)有不同的看法，為了司法的統(tǒng)一性和權(quán)威性，最高院分別對河南省高院和江蘇省高院就該爭議問題進(jìn)行了書面回復(fù)。

一、最高人民法院《關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復(fù)意見》（[2001]民一他字第2號2001年4月2日）：

河南省高級人民法院：

你院“關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的請示”收悉。經(jīng)研究認(rèn)為，審計是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結(jié)論作為判決的依據(jù)。

最高人民法院《關(guān)于常州證券有限責(zé)任公司與常州星港幕墻裝飾有限公司工程款糾紛案的復(fù)函》（2001年4月24日[2001]民一他字第19號）    江蘇省高級人民法院：    你院關(guān)于常州證券有限責(zé)任公司（以下簡稱證券公司）與常州星港幕墻裝飾有限公司工程款糾紛案的請示收悉。經(jīng)研究，我們認(rèn)為，本案中的招投標(biāo)活動及雙方所簽訂的合同合法有效，且合同已履行完畢，依法應(yīng)予保護(hù)。證券公司主張依審計部門作出的審計結(jié)論否定合同約定不能支持。    根據(jù)上述回復(fù)意見，審計部門的審計結(jié)論是其作出行政決定的依據(jù)，其本質(zhì)仍為行政行為，不能干涉平等當(dāng)事人之間的民事法律行為，更不能作為人民法院處理民事案件的依據(jù)，除非當(dāng)事人明確約定以審計部門的審計作為結(jié)算工程價款的依據(jù)。上述回復(fù)雖在民事審判實(shí)務(wù)中形成了統(tǒng)一、權(quán)威的觀點(diǎn)，但不少省市有關(guān)審計的地方性法規(guī)中仍存在“審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”強(qiáng)制性規(guī)定，客觀上仍限制著當(dāng)事人特別是廣大施工企業(yè)的民事權(quán)利。對此，中國建筑業(yè)協(xié)會聯(lián)合有關(guān)協(xié)會共同向全國人大法工委提出申請對“審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”的地方性法規(guī)進(jìn)行立法審查。人大法工委于2017年2月22日印發(fā)《全國人大常委會法工委對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》法工委函〔2017〕2號，明確表示以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)清理糾正。該研究意見印發(fā)后，北京、上海、河北、安徽、江西、云南等地對相關(guān)條例或辦法進(jìn)行了修改。該研究意見對保護(hù)當(dāng)事人的民事權(quán)利，特別是維護(hù)廣大施工企業(yè)的合法權(quán)益具有重大積極意義。   《全國人大常委會法工委對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》法工委函〔2017〕2號    2015年5月，我委收到中國建筑業(yè)協(xié)會《關(guān)于申請對規(guī)定"以審計結(jié)果作為建設(shè)工程竣工結(jié)算依據(jù)"的地方性法規(guī)進(jìn)行立法審查的函》。來函對地方性法規(guī)中有關(guān)以審計結(jié)果作為政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定提出審查建議。建議認(rèn)為，該規(guī)定混淆了行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系的界限，與審計法、合同法的有關(guān)規(guī)定相抵觸。    收到審查建議后，我委對有關(guān)審計的地方性法規(guī)進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)有部分省、自治區(qū)、直轄市和一些設(shè)區(qū)的市在地方性法規(guī)中對審計結(jié)果作為政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)做了規(guī)定。這些規(guī)定主要有三種情況：一是直接規(guī)定審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為竣工結(jié)算的依據(jù)；二是規(guī)定建單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)；三是規(guī)定建單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)。    我們研究認(rèn)為，審計法第二十二條規(guī)定，"審計機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督".為執(zhí)行審計法的規(guī)定，地方性法規(guī)對保障審計監(jiān)督作出具體規(guī)定，是必要的。但是，地方性法規(guī)規(guī)定的第一、二種情況，即直接規(guī)定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)和規(guī)定應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)，雖然可以在一定程度上加強(qiáng)對政府投資資金的保障，在法律上卻存在以下問題：一是擴(kuò)大了審計決定的效力范圍。根據(jù)審計法的規(guī)定，審計機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督；審計機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)做出的審計報告、審計決定，被審計單位應(yīng)當(dāng)執(zhí)行；被審計單位對審計機(jī)關(guān)作出的有關(guān)財務(wù)收支的審計決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。審計法規(guī)范的是審計機(jī)關(guān)與被審計單位之間的行政關(guān)系，不是被審計單位與其合同相對方的民事合同關(guān)系。審計法的規(guī)定不宜直接引申為應(yīng)當(dāng)以審計結(jié)果作為被審計單位與施工單位進(jìn)行結(jié)算的依據(jù)。地方性法規(guī)以審計結(jié)果作為被審計單位與施工單位進(jìn)行結(jié)算的依據(jù)，實(shí)質(zhì)上是以審計決定改變建設(shè)工程合同，擴(kuò)大了審計決定的法律效力范圍。    二是限制民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限。根據(jù)立法法規(guī)定，民事基本制度只能制定法律。地方性法規(guī)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，可以根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出具體規(guī)定，但無權(quán)對法律規(guī)定的民事權(quán)利作出限制或者減損的規(guī)定。在投資建設(shè)活動中，負(fù)責(zé)政府投資和以政府投資為主建設(shè)工程的建設(shè)單位與施工單位是平等的民事主體，雙方簽訂的建設(shè)工程合同屬于民事合同。雖然建設(shè)工程出資全部或者主要來源于國家財政，有一定的特殊性，但并不能因此改變二者之間平等的民事法律關(guān)系。地方性法規(guī)強(qiáng)制要求已審計結(jié)果作為合同雙方竣工結(jié)算依據(jù)，將適用于被審計單位的審計決定擴(kuò)大適用于被審計單位的合同相對人，限制了施工企業(yè)正當(dāng)?shù)暮贤瑱?quán)利，缺乏上位法依據(jù)，超越了地方立法權(quán)。    此外，目前各地對該問題所做的規(guī)定相互之間差異較大，也不利于法制統(tǒng)一和在全國范圍內(nèi)形成一致的市場規(guī)則。    根據(jù)憲法、立法法的規(guī)定，地方性法規(guī)不得與法律相抵觸，不得超越地方立法權(quán)限。為維護(hù)國家法制統(tǒng)一，對地方性法規(guī)中直接規(guī)定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)和規(guī)定應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的條款，應(yīng)當(dāng)予以清理糾正。地方性法規(guī)規(guī)定的第三種情況，即規(guī)定建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)的條款，不存在與法律不一致、超越地方立法權(quán)限的問題。    審計制度是國家治理體系的重要組成部分，審計監(jiān)督對保障國有資金的安全和效益，維護(hù)國家財經(jīng)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)具有重要作用。各地方應(yīng)當(dāng)在維護(hù)法制統(tǒng)一原則基礎(chǔ)上，保障審計機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序加強(qiáng)審計監(jiān)督，依法維護(hù)審計結(jié)論的權(quán)威性和強(qiáng)制力，保證審計工作的有效性，保護(hù)審計人員的積極性，并依法維護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益。針對現(xiàn)實(shí)中存在的政府投資建設(shè)領(lǐng)域管理制度不完善、國有資金浪費(fèi)嚴(yán)重等問題，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的框架內(nèi)，多措并舉，通過加強(qiáng)綜合治理措施加以解決。一是加快培育完善工程造價咨詢中介市場，加強(qiáng)中介市場的政府監(jiān)督和行業(yè)自律，為建設(shè)單位和施工單位提供優(yōu)質(zhì)的造價咨詢服務(wù)，以減輕審計機(jī)關(guān)的壓力。二是加強(qiáng)對建設(shè)單位追責(zé)力度，對審計中發(fā)現(xiàn)的超概算、超預(yù)算等問題，強(qiáng)化建單位本身的行政責(zé)任和有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。三是對施工單位虛報、重復(fù)計算工程量等問題，可以通過民事仲裁或者訴訟等途徑解決。四是對建設(shè)單位和施工單位惡意串通騙取國家資金的，可以通過合同無效等法律規(guī)定的制度解決。五是對構(gòu)成犯罪的單位和個人，可以由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。    全國人大常委會法工委    2017年2月22日

來源：網(wǎng)絡(luò)

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